十六屆五中全會提出，建設社會主義新農村是我國現代化進程的重大歷史任務。建設社會主義新農村首要的是積極推進城鄉統籌發展，而城鄉統籌發展的實質，是解決“三農”問題，逐步改變城鄉二元結構。進而推之，解決“三農”問題的核心是解決農民問題，解決農民問題的關鍵是最大限度地轉移和減少農民。但是，現行的戶籍制度對減少和轉移農民形成了尖銳的矛盾，影響了“三農”問題解決。

    一、深化戶籍制度改革是轉移和減少農民的迫切需要

    長期以來，特別是十一屆三中全會以來，黨中央為了解決好“三農”問題，以改革的思路打破農村傳統的生産關係，實行家庭聯産承包責任制，使“三農”發生了歷史性變化；另外，通過增加財政支持、基礎設施投入、稅收政策調節、科技成果推廣、社會保障實施等辦法，解決“三農”問題取得了巨大成效。但是因多種原因。到目前為止，我國城市化水平只有40%，農村還有近8億人口。地處沿海經濟發達地區的杭州市，2004年城市化率也只有61.5% 。大量人口滯留在農村，一方面造成城市化水平低，第三産業滯後；另一方面，造成農業勞動生産率低，存在大量的剩餘勞動力，農民收入增長緩慢，反過來又影響到農村消費市場的擴大，制約了工業和城市經濟的發展。

    怎樣才能有計劃、有步驟地把農民從農村和農業裏轉移出來，減少農民人口呢？我們感到：一是要加快經濟和社會事業的發展，為農民提供更多的非農就業崗位；二是要全面消除體制性和政策性障礙，解決農民進城鎮就業的後顧之憂；三是要加大對農民的教育和培訓，提高農民進城鎮就業的競爭能力和適應能力；四是要深化戶籍制度改革，制定必要的配套政策，暢通農民轉變居民的渠道。這些對策中，深化戶籍管理制度改革無疑是轉移和減少農民最重要、最直接的措施。

    我國現行的城鄉二元的戶籍管理制度是從五十年代末開始實施。隨著經濟社會的發展，戶籍管理制度沒有作出及時的相應調整和變化。由於嚴格控制農村人口向城鎮流動、小城市向大中城市遷移，直接導致了我國城市化水平低下，農村勞動力大量過剩。又由於依附在戶口上的利益和制度因素，一部分農村人口想通過非正常渠道轉為城鎮戶口，使管理戶口工作的部門和人員一度成了腐敗案件的高發區。於是，實行戶籍管理制度改革提到了國家管理的議事日程。

    二、近幾年戶籍制度改革面臨的矛盾

    針對戶籍管理制度存在問題和站在解決“三農”問題的戰略高度出發，20世紀末。我國開始改革戶籍管理制度。

    1997年6月，國務院批轉了公安部關於《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》，文件明確：下列農村戶口的人員及其共同居住的直系親屬，在小城鎮已有合法穩定的非農職業或者已有穩定的生活來源，而且在有了合法固定的住所後居住已滿兩年的，可以辦理城鎮常住戶口。一是從農村到小城鎮務工或者興辦第二産業、第三産業的人員；二是小城鎮的機關、團體、企業、事業單位聘用的管理人員、專業技術人員；三是在小城鎮購買了商品房或者已有合法自建房的居民。當年，戶籍制度改革首先在國家和各省、市的綜合改革試點小城鎮進行，據國家發改委中國小城鎮發展中心統計，至1999年先後有1.27億農民轉為城鎮戶口居民。人口的集聚促進了城鎮消費和第三産業發展，促進了城鎮基礎設施建設，促進了農村土地流轉和産業結構調整。

    1998年7月，國務院又批轉了公安部《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，主要規定：一是實行嬰兒落戶隨父隨母自願政策；二是放寬解決夫妻分居問題的政策；三是投靠子女的老人可以在城市落戶；四是在城市投資、興辦實業購買商品房的公民，及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定是住所、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限並符合當地政府有關規定的，可准予在城市落戶。戶籍管理制度改革進一步向城市擴展。

    這兩則“意見”相繼下發，標誌著我國戶籍管理制度的堅冰終被打破，實質性改革正式啟動。但是，好景不長，1999年以後，小城鎮戶籍制度改革很快由熱轉冷，農村戶口不再要求轉為城鎮戶口，甚至已經轉為城鎮戶口的要求恢復農村戶口。另一方面，城市的戶籍改革也由於缺少相應的配套政策，改革不得不“叫停”。如鄭州市規劃設想2020年人口達到500萬，20年增加300萬，但兩年之內涌入的大量外來人口，給該市的交通、教育、社保等公共資源造成了極大的壓力，後來只好暫停。濟南市、江蘇等地也有類似的情況。

    之所以出現這樣的狀況，原因十分複雜，但其根本的結症在兩個方面：一是長期以來圍繞二元戶籍管理制度，形成了依附在戶籍管理上法定的各種規定和利益，從計生、教育、就業、社保、保健、醫療、失業、意外傷害等等，全部用城鄉二元戶口為依據來區別對待。不僅如此，城與城之間、城與鎮之間也存在這樣的鴻溝。因此，戶籍改革沒有綜合配套政策，單項推進會與政府有關部門産生矛盾，遇到這樣那樣的阻力，必然舉步為艱。二是在小城鎮進行的戶籍制度改革政策本身存在許多問題，核心問題是對進鎮農民的利益保護不夠，加上隨著市場經濟發展，依附在小城鎮戶口上的利益成分逐步消失，戶籍制度改革自然陷入了困境。

    三、深化戶籍制度改革的政策思考

    當前戶籍制度改革要繼續深化、有所突破，政府各有關部門必須針對存在的問題，儘快制定出臺相關的配套政策，鼓勵有條件轉移的農民到城鎮落戶，加快城市化進程。

    一是承包地的處置問題。原來“國發[1997]20文件”中規定：在小城鎮落戶人員的農村承包地和自留地，由其所在的農村經濟組織或者村民委員會收回，才能辦理落戶手續。這種無償的收回，實際上明顯地損害了到城鎮落戶農民的利益。因此，政策上必須明確承包地可以繼續保留和轉讓，至於以什麼方式保留和轉讓，選擇權應交給到城鎮落戶的農民。

    二是原來集體積累權益享受問題。這個問題以前的戶籍制度改革政策中沒有涉及，結果農民在城鎮落戶後，就不再享受原來集體積累的權益。實際上，這是十分不公平的。農業生産與工廠、企業的生産不同，一般都有一個比較長的生産週期，如森林、果樹的種植和培育，它的産出是集體勞動長期積累的結果。因此，無法切斷部分戶口遷掉的農民與集體積累的聯絡，政策上要保證繼續讓部分人享受村集體積累的部分權益。

    三是宅基地的指標問題。宅基地是農民的一項重要財産權益。農民轉入城鎮的過程中要承受著比較大的經濟和生存壓力。為了減輕農民融入城市的壓力，必須妥善處理好轉移農民的宅基地問題，制定宅基地置換的辦法。特別是在同一區域內的農轉非，允許農民帶退宅還耕指標進城，在鎮住宅區內聯建或購房，儘量減少農民在轉移時的經濟損失。

    四是戶口的遷移問題。這幾年不少地方對小城鎮居民戶口管理，在遷移問題上，有許多不成文的內部限制，特別是限制更為明顯。如有的規定小城鎮戶口不得遷入縣（市）所在地城鎮，或者轉為城鎮戶口未滿三年者不得遷往等等，類似這些帶有歧視性的規定必須明確廢除。另外，在現行的戶籍制度下，當小城鎮居民戶口子女婚嫁到農村的，只要本人自願，應該登出城鎮戶口，登記為當地的農村戶口，並按規定享受相應的集體資産有關權利和義務。

    五是居民權利的享受問題。農民自進鎮落戶之日起，必須保證在就業、子女就學、服役、退伍安置、社會保障等方面，享受城鎮居民同等的權利，承擔相應義務。並在一定時間內，可有條件地執行農村計劃生育政策。

    隨著這些配套政策的逐步完善，必將提高農民向城鎮轉移的積極性，戶籍制度改革才會不斷深入。（杭州市發展改革委 華賢維）