以人的全面發展統籌解決我國人口問題
——關於人口熱點問題的問與答
張維慶
經過30多年的艱苦努力，我國有效控制了人口的過快增長，進入世界低生育水平國家的行列。“十一五”時期，我國將迎來第四次出生人口高峰。與此同時，人口素質、結構、分佈等方面的問題正在加速成為影響我國人口安全的重要因素，人口和計劃生育工作進入“穩定低生育水平、統籌解決人口問題、促進人的全面發展”的新階段。近日，我從各種渠道蒐集整理了新階段受到社會廣泛關注的人口問題。回答和解釋好這些問題，對於為我國經濟和社會發展創造良好的人口環境至為重要。
問題一：我國實行計劃生育政策已經30多年了，應怎麼評價計劃生育工作所取得的成績？
答：我國是世界上人口最多的發展中國家。經過30多年的艱苦努力，我國在20世紀中後期實現了人口再生産類型的歷史性轉變，婦女總和生育率從20世紀70年代的5.8下降到目前的1.8，比其他發展中人口大國提前約半個世紀進入世界低生育水平國家的行列，實現了人民生活總體達到小康水平的目標。根據人口專家推算，到1998年底，我國少生了3億多人；到2005年底，少生了4億多人。這是由於計劃生育的因素少生的人口數，不包括由於經濟發展、人民生活改善和教育文化水平提高等因素而少生的人口數。如果這4億多人生出來了，我們總體小康水平的實現就要推遲很多年。許多發達國家現在的生育水平也比較低，但這是在經過了100多年的漫長歷史後實現的，而我國只用了30多年的時間。這個成績是必須肯定的。
問題二：為什麼“十一五”期間我國還要繼續穩定低生育水平？
答：我國的低生育水平主要是20世紀90年代實現的。1990年，我國婦女總和生育率是2.17，1991年降到2.01，在更替水平以下，20世紀末降到1.8。新中國成立以來，我國曾經出現過三次生育高峰。第一次是新中國剛成立的時候；第二次是1962年以後；第三次是1987年以後。即將來臨的第四次生育高峰主要是由兩方面的因素造成的。第一，我國實行計劃生育政策以來，獨生子女人數累計將近1億人，其中大部分目前已進入生育旺盛期。第二，20世紀80年代中期，我國的生育政策做了調整。1980年時我們提倡一對夫婦生育一個孩子。1984年到1987年，生育政策有所調整，在農村允許生育一個女孩的家庭再生一個孩子。由於生育政策的調整所增加的相當一批人也已經進入生育年齡。第四次生育高峰是在低生育水平條件下的一個小高峰。但是，我們不能小看，必須積極應對，一定要把來之不易的低生育水平穩住。
問題三：什麼是人口安全，為什麼要提出人口安全的概念，我國當前存在哪些人口安全問題？
答：黨中央提出科學發展觀以後，國家人口計生委冷靜分析我國的人口形勢，提出了人口安全的概念。簡單地説，人口安全就是在一定時期、一定區域、一定經濟社會發展水平條件下，人口發展及其相關領域各種風險因素能得到相對控制，避免或化解可能出現危機的狀態。為什麼要提出人口安全的概念？因為我們現在面臨的人口和計劃生育工作的形勢發生了很大的變化。目前我國已經進入了穩定低生育水平、統籌解決人口問題、促進人的全面發展的新階段。這個階段既要穩定低生育水平，減少我國可持續發展的壓力，又要重視人口素質的問題，把人口壓力變成人力資源優勢，變成人力資本強勢。當前我國還面臨人口結構問題，包括出生人口素質問題、出生人口性別比偏高問題、人口老齡化問題等。如果應對不好，會給我國帶來災難性的後果。另外還有流動人口、遷移人口問題。現在我國流動人口群體是世界上規模最大的，高達1.5億人，跨省的流動人口在4000萬—5000萬之間。這麼龐大的人口在省際流動，如果處於無序狀態，帶來的問題會相當大、相當多。還有人口與資源、環境問題。這些都涉及人口安全問題，都要統籌考慮，高度重視，採取有力措施予以解決。這是國家最基本的安全。
問題四：“以人的全面發展統籌解決人口問題”具體指哪些方面？
答：以人的全面發展統籌解決人口問題包括：穩定低生育水平；提高出生人口素質，有效地進行出生缺陷的預防和干預；綜合治理出生人口性別比偏高問題；引導流動人口合理、有序流動和根據功能區域的劃分有計劃地遷移；積極應對人口老齡化等。
問題五：近年來關於調整生育政策的爭議較多，我國現行的生育政策是怎樣的？
答：前段時間，社會上關於生育政策的爭議較多，出現了所謂“放開二胎”的傳聞，經一些媒體炒作，産生了不良影響，對計劃生育工作造成了一定衝擊。首先必須聲明的是，我國的生育政策不是“一胎政策”。在城市，雙方都是獨生子女的可以生兩個孩子。全國只有京津滬渝以及江蘇、四川的農村是生一個孩子的政策，青海、寧夏、雲南、新疆和海南的農村，一對夫婦可以生兩個孩子。新疆牧區是“二三四”的政策，多數省的農村第一個孩子是女孩的家庭，可以再生一個。在西藏，農民和牧民沒有生育數量的限制。我們目前的生育政策是從實際情況出發制定的，是被大多數群眾接受的、符合現階段生産力發展水平的政策。當然，我國現行的生育政策是一個階段性的政策，不是一成不變的。至於什麼時候調整，要根據形勢的變化，由中央來決策。“十一五”期間，面對第四次生育高峰，我們必須保持生育政策的基本穩定。這不影響我們在未來適當時候，根據中國人口的發展規律、人口與資源環境以及人口與經濟社會發展的互動關係，適時、適度地在總體穩定的條件下調整。但是現階段我們必須堅持“四個不動搖”：第一，堅持穩定現行生育政策不動搖；第二，堅持黨政一把手親自抓、負總責不動搖；第三，堅持穩定基層計劃生育工作機構和隊伍不動搖；第四，堅持創新人口和計劃生育工作思路與工作方法不動搖。
問題六：現在不少名人、明星、私企老闆以及少數領導幹部超生，這些人在生育上是否有特權？
答：少數領導幹部和富人、名人有沒有生育的特權？答案很明確：沒有！法律面前，人人平等。但是現在確實有少數領導幹部、黨員幹部，有少數富人、名人，違反法律法規生育，他們應該受到法律的制裁、黨紀的處理。但是由於我們現在的管理不到位，工作力度不夠，加上其他錯綜複雜的原因，使得老百姓感覺到他們有特權，這是需要我們認真解決的一個問題。
問題七：現在農村出生人口比城市多，這會造成我國人口整體素質的下降嗎？
答：這是一個受到人們廣泛關注的問題。有人説我國的生育政策是一種逆淘汰，其實是不對的。對中國農民怎麼認識，這是非常重要的問題。我認為中國農民綜合素質並不低。第一，中國農民是中國革命的主力軍，中國革命正是由於動員起了千千萬萬的農民、走了農村包圍城市的正確道路，才取得了成功。第二，中國農民是改革開放的主力軍。1978年黨的十一屆三中全會以後實行聯産承包責任制，就是農民率先舉起了改革的旗幟。第三，中國農民是建設社會主義新農村的主力軍。中央提出要解決“三農”問題，要實現縮小城鄉差距、統籌城鄉發展的目標，不依靠農民能實現嗎？不把8億農民的積極性、主動性、創造性激發出來，能成功嗎？農村的生育政策比城市稍微寬一點，主要是從農村現有的生産力水平、農民群眾的實際生活狀況和面臨的困難出發而做出的符合他們現實需求的決策。現在農村和城市差距較大，農民貢獻很大，獲得較少，一些人卻反過來指責農民落後、農民素質低，公道不公道？當然，從受教育程度講，城市條件肯定比相當一部分農村條件要好，這是事實。但我們必須考慮一下農民群眾的實際生活水平，解決他們的實際困難。
問題八：國家出臺了對農村義務教育階段家庭貧困的中小學生實行“兩免一補”的政策，超生的孩子能享受這個政策嗎？
答：超生的孩子也應該享受這個政策。雖然他們的父母違反了計劃生育政策，但孩子是無辜的。對於實行計劃生育的家庭，各級黨委政府應該在普遍實行“兩免一補”的基礎上，再給他們一些優惠政策，體現一下對計劃生育家庭的關心和厚愛。
問題九：強制婚檢取消以後，人們對由此帶來的出生缺陷問題有擔憂，應怎樣看這個問題？
答：新的婚姻登記條例出臺以後，在客觀上造成了婚檢率的大幅度下降。婚檢率大幅度下降會導致出生缺陷發生率升高。溫家寶總理等國務院領導對此高度重視。國務院已經就這個問題作了深入調查，提出了應對措施。當然，要完全恢復到過去一律強制性的做法，恐怕很難。我們要通過多種方式，讓絕大多數要結婚的人參加婚檢。在艾滋病高發地區，還應該採取強制的辦法。如果不強制，那是不得了的事情。
問題十：對於治理出生人口性別比持續偏高的問題，國家人口計生委有什麼措施？
答：首先應當指出，出生人口性別比升高，根本原因是重男輕女的傳統觀念根深蒂固，社會保障體系很不健全，直接原因是B超等技術的濫用。它與我國生育政策有關係，但沒有必然聯絡。韓國、印度和我國台灣地區都存在這樣的問題。近年來國家人口計生委開展了婚育新風進萬家活動和“關愛女孩行動”，倡導婚育新風，採取教育、經濟、法律、行政、科技等綜合手段，力爭把出生人口性別比偏高的問題解決好。但是，綜合治理出生人口性別比偏高問題是一個複雜的系統工程，需要全社會的動員與配合，而且需要長期艱苦的努力，不是一朝一夕的事情。中央已明確提出在“十一五”期末，用5年左右的時間，遏制住出生人口性別比升高的勢頭。要完成好這個任務，從目前的狀況來看，綜合治理的力度還不夠。必須在各級黨委政府的領導下，採取強有力措施，通過經濟、教育、法律等手段打擊非醫學需要的胎兒性別鑒定和選擇性人工終止妊娠的行為，先把升高的勢頭遏制住，然後再爭取逐步恢復正常。建議立法機關應重視相應的立法問題。有了法律的威懾，有些人就不敢觸這個高壓線；沒有這個高壓線，有些人就不在乎。要支持刑法條款關於這一問題的修改。
問題十一：中國人口老齡化問題是計劃生育政策造成的嗎？
答：首先，人口老齡化問題是中國經濟發展、社會進步、人民生活水平提高的一種表現和結果。建國初期，我國人口平均壽命不到40歲，現在平均預期壽命72歲。我們從20世紀70年代初才推行計劃生育政策，而目前60歲以上的老人都是在此之前出生的。世界許多進入老齡社會的國家，並沒有實行計劃生育政策，也在向老齡化的階段邁進。第二，老齡化的加速與嚴格的生育政策有一定關係。也就是説，中國進入老齡社會以後，老齡化速度加快了，這與生育政策是有關係的。目前在我國社會保障機制尚不健全，特別是農村的養老、醫療等保障體系還沒有建立的情況下，大多數農民以家庭養老為主，人口老齡化給社會發展帶來了嚴峻的挑戰。目前，國家社會保障、衛生、人口計生、民政等部門以及老齡委等都在加強這方面的研究，積極探索符合中國國情的城市和農村養老保障體系。
問題十二：如何加強對我國流動人口的計劃生育管理？
答：我們對流動人口計劃生育的管理和服務，不僅是強調按政策生育，還應該體現對流動人口合法權益的保護。應認真落實國務院《關於解決農民工問題的若干意見》，讓他們與當地的常住人口一樣享受同等的待遇，給他們提供更好的服務。同時，要建立流入地和流出地共同管理、以流入地管理為主的機制。
問題十三：有人認為，目前計劃生育只獎不罰了，超生的也多了，是不是計劃生育工作放鬆了？
答：我們的計劃生育工作沒有放鬆。但由於盲目樂觀情緒的存在，一些地方有所放鬆，甚至出現反彈。有些人説現在只獎不罰了，不是那麼回事。我們實行獎勵扶助制度，對計劃生育工作是有利的，是老百姓擁護和歡迎的。至於不罰了，那是不可能的，我們有法律法規規定。獎勵和處罰，兩手都要硬。在一些地方，群眾超生，就是因為有個別黨員幹部帶頭超生。管住黨員幹部，事情就好辦。“村看村，戶看戶，老百姓看黨支部，老百姓看村幹部。”群眾不怕政策嚴，就怕政策不公。領導幹部做到了，老百姓就會跟著走。只要服務好大多數，就一定能夠管住極少數。
問題十四：近年來國家人口發展戰略的研究成果陸續問世，在有效運用這些成果方面國家有何考慮？
答：國家人口發展戰略研究是從2004年開始的，2005年取得了重要成果。中央政治局常委會議和國務院常務會議都對人口發展戰略研究的成果給予了充分肯定。人口發展戰略研究的總體目標有四項：一是研究、建立與科學發展觀相適應的人口發展指標體系、階段性目標及相應的考核評估方法；二是為制定國民經濟和社會發展“十一五”規劃提供紮實的人口基礎數據；三是針對人口與經濟社會資源環境協調發展和可持續發展中的重大問題，提出與全面建設小康社會和人口發展相適應的相關政策建議；四是建立人口與發展綜合決策支持系統。目前，人口發展戰略研究所取得的重要成果，已經作為基礎性、戰略性、指導性的意見和建議，吸收到“十一五”國民經濟和社會發展的規劃綱要以及專項規劃之中。待後續工作完成後，人口發展戰略研究報告也將公開發表。
（作者：國家人口和計劃生育委員會主任）
