一、問：請您簡單介紹一下《護照法》的制定過程。

    答：醞釀製定《護照法》是從上世紀九十年代開始的，十幾年間，各有關部門就護照立法的重大問題反復進行了認真討論。2004年5月，國務院法制辦牽頭，全國人大外事委員會、外交部、公安部組成“護照法起草領導小組”和“護照法起草工作小組”。2005年，《護照法》被列入國務院立法計劃。國務院法制辦起草了《護照法（草案）》。2005年10月15日，國務院常務會議原則通過了《護照法（草案）》，2005年12月26日和2006年4月25日，十屆全國人大常委會第十九次會議、第二十一次會議兩次審議《護照法（草案）》。 2006年4月29日，十屆全國人大常委會第二十一次會議通過，同日，胡錦濤主席簽署第50號主席令公佈該法。《護照法》將於2007年1月1日起施行。歷經十幾年，凝聚許多人心血的《護照法》終於頒布了。這是建國以來第一部專門的《護照法》。

    二、問：請您談談制定《護照法》必要性。

    答：（一）制定《護照法》是出入境管理工作發展的需要。護照是中華人民共和國公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件。改革開放以來，中國公民申領護照的人數逐年大幅度增加，80年代初，公安機關審批簽發因私普通護照平均每年10多萬本，2000年到2005年審批簽發因私普通護照平均每年400萬本左右。由於護照的有效期為5年，還可延期二次，目前中國公民持有護照的人員至少達2000萬人。護照已經與廣大人民群眾的利益密切相關，制定《護照法》，調整護照的簽發管理已成為出入境管理的迫切需要。

    （二）制定《護照法》是加強出入境管理法制建設的需要。建國以來，我國一直沒有專門的《護照法》。建國後相當長一個時期，簽發護照主要依據政策和內部文件。1985年11月22日，六屆全國人大常委會第十三次會議通過《中華人民共和國公民出境入境管理法》，1994年7月15日，頒發《中華人民共和國公民出境入境管理法實施細則》（簡稱《實施細則》），公民出國管理工作逐步走上法制化軌道。該法及其《實施細則》中規範了普通護照簽發管理的一些內容。但經過二十年的發展，中國公民出國人數成幾十倍的增長，護照簽發管理中出現不少的新問題、新情況，《公民出境入境管理法》及其《實施細則》中沒有規定，如：關於因公出國申請護照，法律涉及的內容就非常少；關於違反護照管理的處罰條款也難以滿足管理需要等。加之該法不是專門的護照管理法律，在調整範圍上受到一定限制。制定《護照法》規範護照簽發管理，是進一步加強出入境管理法制建設的需要。

    （三）制定《護照法》是更好地保障公民出境權，進一步體現便民利民的需要。出境權是公民的一項重要權利，而依法保障公民申請護照，是保障公民出境權的具體體現。 制定《護照法》，從法律上規定申領護照的權利和應當承擔的義務，可以更有效保障公民出國申領護照的權利。同時，制定《護照法》，將公安機關近幾年推出的便民利民措施以法律形式固定下來，如公民申請護照的急事急辦等規定，可以更加有效地促進護照簽發機關提高便民利民的服務意識和工作水平。

    三、問：《護照法》與現行護照管理的法律法規相比，在涉及普通護照管理方面有什麼主要修改和不同？

    答：《護照法》主要規範護照的種類、護照的申請、簽發和管理、罰則等，與現行護照管理的法律法規相比，主要有以下幾方面的變化：

    （一）普通護照簽發機關。《公民出境入境管理法》第十二條規定普通護照的簽發機關是公安部或者公安部授權的地方公安機關，而現行的出入境管理體制是普通護照均以公安部出入境管理局名義簽發，因此，《護照法》規定：“普通護照由中華人民共和國公安部出入境管理機構或者由公安部委託的縣級以上地方人民政府公安機關出入境管理機構以及中華人民共和國駐外使館、領館和外交部委託的其他駐外機構簽發”，首次在法律上明確了公安機關出入境管理部門的職責地位。

    （二）護照的辦理時限。《實施細則》規定的辦理護照時限是30天，地處偏僻、交通不便的為60天。近幾年來，公安機關出入境管理部門不斷簡化公民出國手續，縮短辦證時限。許多地方的辦證時限已比現行法規規定的時限大大縮短。《護照法》規定一般情況辦證時限為15天，偏遠地區或者交通不便的地區為30天。

    （三）護照的有效期。《實施細則》規定護照有效期為5年，可以延期兩次，每次不超過5年。《護照法》參考其他國家護照立法情況，區分不同年齡段，規定不同有效期。年齡段劃分參考了《居民身份證法》的規定。十六周歲以下人員護照有效期5年，十六周歲以上人員護照有效期10年。同時根據《國際民航組織公約》附件九的規定，取消了護照延期的規定。

    （四）不予簽發護照的情形。《公民出境入境管理法》規定：“刑事案件的被告人和公安機關或者人民檢察院或者人民法院認定的犯罪嫌疑人；人民法院通知有未了結民事案件不能離境的；被判處刑罰正在服刑的；正在被勞動教養的；國務院有關主管機關認為出境後將對國家安全造成危害或者對國家利益造成重大損失的。”上述不準出境的五種情形下，護照簽發機關不為其簽發護照。《護照法》規定了七種不簽發護照的情形，吸收了《公民出境入境管理法》規定的不準出境的部分內容，增加了“不具有中華人民共和國國籍的；無法證明身份的；在申請過程中弄虛作假的”等三種情形不簽發護照的規定，取消了“正在被勞動教養”的內容。同時，還規定了“因妨害國（邊）境管理秩序犯罪受到刑事處罰的，因非法出境、非法居留、非法就業被遣返回國的，在六個月到三年內，公安機關不簽發護照”，為限制非法移民在一定時期申請護照提供了法律依據，也顯示了中國政府打擊非法移民活動的決心。

    （五）護照收繳和宣佈作廢的具體規定。《實施細則》沒有將吊銷、收繳或宣佈作廢的措施適用明確區分，規定的情形難以滿足現實管理的需要，如《實施細則》第二十二條規定的被遣返回國、持護照招搖撞騙、從事危害國家安全、榮譽和利益的活動等三種情形下，護照簽發機關可以吊銷或者宣佈護照作廢。這三種情形列舉的情況不全面，使得在實踐中大量出現的弄虛作假騙取護照等違法行為，護照的處理沒有法律依據。《護照法》對護照的處理方式只規定了收繳和宣佈作廢兩種，取消了“吊銷”，其中對喪失中華人民共和國國籍以及護照遺失、被盜或者損毀不能使用的，護照簽發機關有權宣佈該護照作廢，偽造、變造、騙取的護照屬於法定無效的情形。同時規定，對於弄虛作假騙取護照、為他人提供偽造、變造護照、持用偽造變造護照等情形，護照簽發機關可以直接收繳護照。

    （六）違法行為處罰。《公民出境入境管理法》有關對出入境證件違法行為處罰的條款只有一條，規定的情形有非法出境入境，偽造、塗改、冒用、轉讓出境入境證件。現行法律規定處罰種類只有警告和拘留兩種。而偽造、變造、買賣護照等違法行為的目的主要是為了牟取經濟利益，應對其處以必要的財産罰。此次護照立法充分考慮了這一情況。《護照法》規定了偽造、變造護照，持用偽造、變造護照，冒用他人護照，買賣、轉讓護照，弄虛作假騙取護照等違法情形，規定了罰款、拘留、沒收違法所得等處罰種類。特別是《護照法》明確設定了對弄虛作假騙取護照行為，護照簽發機關可以收繳護照，同時可以處二千元以上至五千元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。這一規定，對於遏制大量的弄虛作假騙取護照的行為具有重要作用。

    （七）關於對護照簽發機關及其工作人員的監督制約。《公民出境入境管理法》規定了護照簽發機關的國家工作人員利用職權索取、收受賄賂和其他失職瀆職行為的處罰。《護照法》規定：1、應當受理而不予受理的；2、無正當理由不在法定期限內簽發的；3、超出國家規定標準收取費用的；4、向申請人索取和收受賄賂的； 5、洩露因製作、簽發護照而知悉的公民個人信息，侵害公民合法權益的；6、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的其他行為。有上述六種情形之一的，依法給予行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。本法的規定明確具體，加大了對護照簽發機關工作人員的監督制約力度，是執法為民思想在法律中的具體體現。

    （八）增加了護照式樣監製的規定。《公民出境入境管理法》及其實施細則沒有規定護照式樣監製的內容。《護照法》明確規定了護照式樣監製內容。護照的簽發屬於中央事權，護照式樣由國務院主管部門統一設計、印製，任何機構、個人，未經授權，不得進行護照印製。《護照法》規定：普通護照由公安部規定式樣並監製。這是護照簽發中央事權屬性在《護照法》中的具體體現。

    （九）增加了護照收費的內容。《公民出境入境管理法》及其《實施細則》沒有規定護照收費的內容。護照收費主要依據國家發改委、財政部、公安部文件。隨著《行政許可法》的施行，護照收費需要有法律依據。《護照法》規定了護照簽發機關可以收取護照工本費、加注費。工本費、加注費上繳國庫。收費標準由國務院價格行政部門會同國務院財政部門規定、公佈。這一規定，是公安機關出入境管理部門依法行政的需要，既為收取護照工本費、加注費提供了法律依據。同時，法律要求公佈護照收費標準，便於公民監督，體現了行政公開原則，可以有效防止多收費、亂收費情況的發生。

    （十）出入境通行證。《實施細則》規定了入出境通行證，這種證件最初是發給因國籍衝突不便持護照的人員入國或者出國時使用的，出境或者入境時收回。近幾年來，除了上述情形外，從事邊境貿易、參加邊境旅遊的人員也使用這種證件，主要在毗鄰國家邊境地區出入，無需簽證。《護照法》尊重了這種現狀，將這種證件以法律形式規定下來，同時考慮到證件使用範圍的變化，將其改名為“出入境通行證”。

    四、問：公安機關將如何認真執行《護照法》？

    答：《護照法》與公安機關密切相關，公安機關簽發護照的數量佔全部護照簽發量的近90%。同時，向公安機關申請護照的主要是廣大群眾因非公務活動出國。公安機關將以《護照法》的頒佈施行為契機，重點做好以下幾方面的工作：

    （一）認真做好《護照法》的宣傳工作。《護照法》的頒佈施行，是公安機關出入境管理領域的一件大事。作為執行《護照法》的主要職能部門，公安出入境管理部門將利用各種形式，加強對《護照法》的宣傳，使公安機關廣大民警和廣大人民群眾了解《護照法》、熟悉《護照法》、遵守《護照法》。

    （二）認真做好《護照法》的培訓學習工作。作為執行《護照法》的主要職能部門，公安機關將認真做好《護照法》的學習培訓工作，使廣大公安機關民警特別是公安機關出入境管理部門的民警熟練掌握《護照法》，吃透《護照法》的精神實質，模範遵守並嚴格執行《護照法》。

    （三）加強公安機關隊伍和機構建設，適應《護照法》對護照簽發提出的新要求。《護照法》首次明確公安機關出入境管理機構的法律地位。護照簽發屬於中央事權，公安部將護照簽發權委託給各地公安機關出入境管理機構，如果機構不健全，人員素質不高，公安部將不予委託簽發護照。如果被委託的機關不能嚴格按照法律規定為公民簽發護照，公安部也可以收回委託。

    （四）進一步提高公安機關的服務意識，方便群眾申請護照。《護照法》縮短了公安機關辦理護照的時限，在法律上增加了急事急辦的規定。這對公安機關出入境管理部門的機構建設和民警的服務水平提出了新的要求。公安機關將進一步加強機構建設，加強對民警的教育培訓，使廣大民警提高為人民服務的能力和水平。同時，將依照《護照法》的規定，繼續推出方便群眾申領護照的舉措。

    （五）嚴格執法，維護護照管理的正常秩序。與原法律有關規定相比，《護照法》提高了對弄虛作假騙取護照、為他人提供偽造、變造護照、持用偽造、變造護照、冒用他人護照的處罰力度。公安機關將嚴格按照法律規定的幅度和程序執行，通過嚴格執法，打擊違反護照管理的行為人，維護護照管理的正常秩序。