加快發展鐵路運輸，對於解決鐵路“瓶頸”問題、建設社會主義新農村、促進區域協調發展，對於實現“十一五”經濟社會發展的戰略目標，推動經濟社會全面協調可持續發展，都至關重要。

    一、加快發展鐵路是解決鐵路“瓶頸”問題的根本出路

    改革開放以來，我國鐵路發展取得了很大成績，但隨著國民經濟的持續快速發展，經濟規模不斷擴大，人民生活水平不斷提高，經濟社會發展對鐵路運輸能力和運輸質量提出了更高的需求，鐵路發展的不適應性更加突出。

    一是鐵路運輸能力不適應。從貨運看，鐵路裝車滿足率只有35%左右，大量貨物不能及時承運；從客運看，全路運行客車每天能夠提供各種席別的客座能力是242萬，但日均實際運量卻超過300萬人次，一些客車經常滿員或超員。二是技術裝備水平不適應。如目前我國只能基本掌握時速160公里的技術，時速200公里的技術還不成熟，高速鐵路還是空白。三是服務質量不適應。近年來，列車運行和終到不正點的問題時有發生，部分站車設施設備陳舊、落後、老化，一些鐵路工作人員服務意識不強，服務態度和服務方式不能讓人滿意。

    在目前鐵路發展已經滯後的情況下，需要以科學發展觀為指導，以適度超前的理念促進鐵路加快發展，力爭以較短的時間、較少的環節和較小的代價，快速提高鐵路運輸能力，快速提升鐵路技術裝備水平，從根本上消除鐵路對經濟發展的“瓶頸”制約。

    二、加快發展鐵路是建設社會主義新農村的重要支持條件

    1、大規模鐵路建設直接有效地帶動了沿線農村經濟發展。由於鐵路所特有的大範圍輻射和拉動效應，形成了沿線經濟帶、産業鏈、城鎮群，促使以糧為主的傳統農業向現代農業産業發展，實現了糧食增産、農業增效、農民增收。長期以來，我國交通運輸的發展特別是幹線交通基礎設施的建設，主要是為工業尤其是重工業服務，一些貧困地區、革命老區的交通基礎設施仍相當薄弱。因此，“十一五”時期要建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，必須進一步加大鐵路建設力度，繼續擴大路網覆蓋面，使更多的貧困縣通過鐵路發展和建設走上致富大道。

    2、低運價、大能力、高效率的鐵路運輸為農業發展提供強大的運力支持。建設社會主義新農村，發展現代農業，大量農産品及農用物資需要跨區域、大範圍流通。鐵路承擔的大量低運價、公益性運輸，對建設社會主義新農村具有不可替代的特殊作用。“十一五”期間，隨著社會主義新農村建設的展開，城鄉物資交流更加活躍，鐵路涉農物資運量還將持續增長。只有加快鐵路發展，才能滿足大量涉農物資的運輸需求。

    3、大眾化的鐵路運輸為滿足廣大農民外出務工需求，促進農村勞動力有序流動，提供了最適合的交通條件。鐵路運輸作為一種大眾化的交通工具，運價低廉、安全可靠、快捷便利，成為廣大民工出行的首選交通工具。目前我國約有2億農村富餘勞動力，如果不加快鐵路發展，則難以滿足廣大農民外出務工的運輸需求。

    三、加快發展鐵路是促進區域協調發展的重要保證

    1、適應我國大量的跨區域物資運輸需求，需要構建大能力鐵路貨運通道。我國地域廣闊，人口資源分佈不均衡，工業化進程中對煤炭、石油、糧食、木材等國家重要戰略資源的需求大。這些資源主要分佈在中西部和東北地區，而市場需求集中在城市密集、工業發達、經濟活躍的東部和南部地區，運輸港口又主要集中在東南沿海，大量物資需要長距離、跨區域運輸。這些基本特徵決定了鐵路的“大動脈”優勢對促進區域協調發展具有特殊重要的意義。目前主要幹線能力仍比較緊張，必須加快鐵路發展，滿足不斷增長的跨區域運輸需求，促進東中西良性互動、優勢互補、協調發展。

    2、實施我國區域發展總體戰略，需要發達的鐵路網支撐。

    “十一五”規劃綱要確立了實施區域發展的總體戰略，提出要推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展。鐵路在促進國土開發和區域經濟發展中肩負重要的責任。推進西部大開發，要求鐵路先行，必須進一步加快西部鐵路建設，才能滿足西部大開發的需要。振興東北地區老工業基地，要求鐵路打通運輸“瓶頸”，暢開進出關通道。促進中部地區崛起，要求鐵路加快大幹線及樞紐建設，發揮中部地區承東啟西、連接南北的區位優勢。東部地區率先發展，必須加快東部鐵路的現代化建設，提高東部鐵路技術裝備水平，為東部地區的率先發展提供強有力的運力保障，通過發揮發達地區的帶動和輻射作用，形成以東帶西、東中西共同發展的新格局。

    3、促進城鎮化健康發展，需要依託併發揮鐵路的帶動作用。“十一五”規劃綱要明確提出，要鼓勵農村人口進入中小城市和小城鎮定居，把城市群作為推進城鎮化的主體形態，形成合理的城鎮化空間格局。鐵路是城鎮化發展的重要依託。目前我國主要的城市群或城市密集帶，都分佈在鐵路主要幹線。由於鐵路的開通運營，帶動沿線經濟發展和人口聚集，形成城鎮；由於大量人流、物流、資金流、信息流的快速傳遞，使資源配置迅速向最稀缺的方向集中，又進一步提高了城鎮的綜合承載能力和輻射能力，形成城市群。據有關部門研究，在我國主要城市間直達客流中，鐵路所佔份額為63.56%。其中運距在400至1200公里範圍內的，鐵路所佔份額高達72%。預計2010年我國城鎮化率將從目前的41.8%提高到47%，轉移農業勞動力將新增加4500萬人，比“十五”翻一番。必須加快鐵路發展，才能托起我國城鎮化發展的重任。

    四、加快發展鐵路是建設資源節約型社會的必然要求

    1、鐵路佔地相對較少，土地利用效率較高。目前我國人均耕地面積僅1.4畝，不到世界平均水平的1/2，土地供需矛盾十分突出。相對於公路而言，鐵路佔地較少，土地利用效率較高。綜合各方面研究數據，國內單線鐵路與兩車道公路、復線鐵路與四車道公路、客運專線與六車道高速公路相比，鐵路與公路的佔地比例約為1：2。按照各國公路、鐵路的佔地面積以及各自分別完成的客貨運輸週轉量計算，完成每單位運輸量，公路佔地均超過鐵路數倍：日本是13.6倍，我國是10倍左右，加拿大是7.1倍，德國是6.6倍，美國是5.6倍，法國是3.7倍。這説明，在土地資源利用方面，鐵路能夠以相對較少的資源佔用發揮更大的效益，有利於土地集約利用。

    2、鐵路能耗相對較低，能源利用效率較高。按照我國到2020年用能源消費翻一番來支撐國內生産總值翻兩番的要求，必須進一步強化能源節約和高效利用的政策導向，鼓勵和支持發展低能耗、高産出的産業。鐵路用不到1/5的能源消耗，完成了超過全社會1/2的交通運輸工作量。加快發展鐵路，能夠有效降低整個交通運輸業的石油消耗量，提高能源利用效率。目前我國鐵路內燃機車承擔運輸工作量的比重為58%，每年消耗柴油近600萬噸，約佔全國柴油消耗總量的6%左右。“十一五”期間通過大力發展可利用多種能源的電力牽引，使電力牽引承擔的運輸工作量比重達到80%左右，鐵路的柴油消耗量會大幅度下降，更加彰顯鐵路在降低能耗方面的比較優勢。

    3、鐵路運輸對環境污染小，堪稱“綠色交通工具”。鐵路在國際上被稱為“綠色交通工具”，特別是電氣化鐵路，對大氣環境基本沒有污染。即使是常規鐵路，在保護環境方面也具有明顯優勢。如旅客運輸中，飛機和轎車的一氧化碳排放量分別是常規鐵路的158倍和130倍，氮氧化合物分別是常規鐵路的4.9倍和11.4倍，二氧化碳分別是常規鐵路的4.3倍和2.6倍。在貨物運輸中，卡車的有害氣體排放量高於常規鐵路的4倍至46倍。如果是高速鐵路，其有害氣體排放量還比常規鐵路低70%。通過大規模建設時速200公里以上的鐵路客運專線，大幅度提高電氣化鐵路比重，大力發展城市軌道交通，完全能夠進一步減少有害氣體排放，以保持可持續發展的良好生態環境。

    4、加快發展鐵路，能夠有效降低交通運輸的“社會成本”。

    國外一些發達國家近20年來非常重視對交通運輸的“社會成本”進行評估，從經濟社會可持續發展的角度重新審視其交通運輸發展政策。瑞士和德國的兩家研究所曾經聯合對歐洲17個國家一年的運輸外部成本進行了評估，結論是：交通事故和環境污染的外部成本高達5300億歐元，其中公路佔92%、民航佔6%、鐵路僅佔2%。以客運而論，火車、公共汽車、飛機、小汽車完成的單位客運週轉量的外部成本之比為1：1.9：2.4：4。以貨運而論，鐵路完成的單位客運週轉量的外部成本遠遠低於任何一種運輸方式。鐵路、公路、民航完成的單位貨運週轉量的外部成本之比為1：4.6：10.8。發達國家由此再度重視鐵路發展，增加對鐵路的投資。特別是高速鐵路，因其在節約能源、減少污染、安全性能、經濟高效等方面更具有突出優勢，得到更多的鼓勵和支持。

    五、加快發展鐵路是構建社會主義和諧社會的重要體現

    鐵路面向大眾、服務社會，鐵路運輸關係千家萬戶，維繫國計民生。加快鐵路發展，是惠及十幾億普通百姓，體現社會公平的大事。隨著我國城鎮化進程的加快，人民生活水平的不斷提高，未來我國鐵路客運需求量還將持續增長，對鐵路運輸服務質量的要求也會更高。只有加快鐵路發展，儘快解決人民群眾買票難、乘車難問題，為老百姓提供更好的旅行條件，才能更好地體現和諧社會的文明與公平，才能真正實現全面建設小康社會的目標。

    “十一五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，我國經濟社會發展將切實轉入科學發展軌道。按照黨中央、國務院的要求和部署，鐵路部門以科學發展觀為指導，提出並實施鐵路跨越式發展戰略。

    加快鐵路發展需要鐵路部門做出不懈的艱苦努力，同時也需要國家政策的大力支持。

    一是要充分發揮中央和地方兩個積極性，共同支持鐵路建設。加大政府財政預算內資金對鐵路建設項目的投入，明確中央財政和地方財政對鐵路建設項目投入的資金來源。主要為地區或地方經濟發展服務的鐵路建設項目，地方財政應給予必要投入。繼續發揮鐵路建設基金的作用，確保鐵路有持續、穩定的建設資金來源。要擴大中央與地方合資建路規模。鼓勵採用多種合資合作方式，可由地方政府負擔有關徵地拆遷費用，其支付的費用以折價入股的形式參與鐵路投資。

    二是鼓勵、支持和引導國有、民營及其他境內外投資者投資鐵路建設。充分利用鐵路客運專線、煤運通道、集裝箱站場等重點建設項目投資風險低、經營前景好、收益比較穩定等比較優勢，公開招商引資。有條件的項目還可以探索發行企業債券、可轉換債券、設備融資租賃等多樣化融資方式。國家有關部門應通過注入資本金、財政資助、轉貸及貸款貼息等方式，鼓勵和引導社會投資。對有經營收入但不足以回收成本的建設項目，在價格改革沒有到位的情況下，通過建立具有財政補貼性質的“補償基金”等方式，給予投資者適當補償。

    三是擴大鐵路股權融資比重，推進鐵路股份制改革。國家有關部門應優先支持鐵路企業改制上市。在保持路網完整、堅持運輸集中統一指揮、提高運輸效率的前提下，按照“存量換增量”的思路，選擇鐵路優良資産，組建股份公司，重組改制上市，並通過不斷收購存量資産、擴大增量投資，實現持續融資、滾動發展。

    四是擴大鐵路建設債券發行規模，建立“滾動發債”機制。建議國家有關部門進一步擴大鐵路建設債券發行規模，優先考慮鐵路所需債券額度，並建立滾動發債機制。依託《中長期鐵路網規劃》中確定的鐵路建設項目，制定中長期發債計劃，相對固定發債時間，逐步在我國債券市場上樹立起“鐵路建設債券”的品牌。建議增加債券品種，允許發行西部鐵路建設特別債券，主要投入西部鐵路建設；允許發行長期債券、由財政貼息的鐵路建設債券、地方財政擔保的專項鐵路建設債券等。

    五是研究建立鐵路産業投資基金，聚集社會資金投資鐵路。設立鐵路産業投資基金，以專家理財的方式將大量分散的社會資金聚集起來，開闢各類保險基金、社保基金間接投資鐵路基礎設施的有效途徑，既可以滿足鐵路大規模的建設資金需求，又有利於保障社會投資的安全性和收益的穩定性，對於促進我國資本市場的健康發展也具有積極作用。

    六是進一步擴大利用外資規模，拓寬利用外資渠道。結合引進鐵路技術裝備和鐵路建設的需要，擴大利用國際金融組織貸款和外國政府貸款，爭取較長期限、較低成本的優惠資金。引導和鼓勵外商直接投資鐵路建設；鼓勵跨國公司直接參與鐵路貨運企業的公司化改制；積極爭取鐵路改制企業境外上市，進入國際資本市場融資，大幅度提高直接利用外資比重。

    七是積極推進鐵路運價改革，建立與鐵路市場化融資相適應的運價機制。對於採用合資方式、項目融資方式建成的鐵路以及改制的上市鐵路公司，應當確立市場化的運價形成機制，允許實行浮動運價，使企業能夠用價格機制來適當調節供求關係，確保投資者能夠獲取合理回報。對於合資建設的客運專線票價實行政府指導價。今後，隨著鐵路改革的不斷深化，還應在更大範圍內有計劃、有步驟地推進現有鐵路客貨運價的改革，最終實現市場化定價。

    八是在稅收、土地等方面給予政策支持。對鐵路實行低稅或免稅政策，調小稅基、降低稅率。

    九是對鐵路公益性運輸造成的虧損逐步給予補償。對鐵路企業承擔的公益性運輸，國家應在科學測算的基礎上給予認定。隨著政府財力的增強，逐步採用財政補貼方式，使企業能夠獲得合理的收入。在現階段國家財力不足以彌補鐵路公益性運輸虧損的情況下，建議國家以減免稅賦的方式，間接給予補償。

    十是加快相關立法，為推進市場化融資提供法規保障。

    結合鐵路投融資體制改革進程，進一步明確境內外社會資本進入鐵路行業、參與鐵路建設及運輸經營的基本政策、市場準入條件、審批程序和監管制度等，把國家支持鐵路建設發展的各項方針政策制度化、法制化。(作者係中共中央政策研究室經濟局局長)