國家發展改革委負責人就《國務院辦公廳關於
加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽採利用的若干
意見》有關問題答中國政府網記者問

　　2006年6月，《國務院辦公廳關於加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽採利用的若干意見》（國辦發〔2006〕47號，以下簡稱《若干意見》）出臺。為便於各地區、各部門及相關企業學習理解和貫徹落實《若干意見》，近日中國政府網記者就有關問題採訪了國家發展改革委負責人。

　　問：《若干意見》出臺的背景是什麼？

　　答：近年來，煤礦瓦斯防治工作和煤層氣産業發展備受人們關注。我國化石能源資源中，煤炭佔90%以上。2005年，我國煤炭分別佔能源生産總量的76%和能源消費總量的69%，是世界上第一煤炭生産大國和消費大國。與世界主要産煤國家相比，我國95%以上的煤礦是井工開採，煤炭賦存和生産條件差。國有重點煤礦中，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井約佔一半。煤礦瓦斯成為煤礦安全生産的重大隱患。新中國成立以來，煤礦共發生22起一次死亡百人以上事故，其中20起為瓦斯（煤塵）事故，事故起數和死亡人數，分別佔91%、93%。2004年和2005年，河南、陜西、遼寧、黑龍江、河北等地煤礦發生了5起一次死亡百人以上的瓦斯（煤塵）爆炸事故，給人民生命財産帶來了巨大損失，在國內外造成嚴重影響。

　　煤層氣是一種以吸附狀態賦存于煤層中的非常規天然氣，也稱煤礦瓦斯，其主要成份是甲烷。作為一種危險氣體，當甲烷在空氣中的濃度達到5～16%時，遇明火就會爆炸，這是煤礦瓦斯爆炸事故的根源。瓦斯直接排放到大氣中，其溫室效應約為二氧化碳的21倍，對生態環境破壞性極強。如果把煤礦瓦斯利用起來，如用於發電、民用、汽車燃料、化工等領域，就是一種熱值高的潔凈能源和重要原料。

　　我國煤田地質條件複雜。地面鑽井抽採煤層氣技術難度大、單井産量低、生産成本高、投資回收期長。井下抽採瓦斯技術要求高，抽出的瓦斯濃度較低，管路運輸不安全。由於對煤礦瓦斯抽採利用的認識不到位，資金投入不足，技術研發重視不夠，瓦斯利用受到制約，如瓦斯發電上網難，特別需要國家在市場準入、發電上網、基礎設施等方面加強宏觀調控，給予有力的政策扶持。

　　黨中央、國務院高度重視煤礦瓦斯防治工作和煤層氣産業發展。2005年2月23日，國務院常務會議提出了7條措施，並決定由國家發展改革委會同國家安全生産監督管理總局、科技部等12個部門組成煤礦瓦斯防治部際協調領導小組，在全國煤礦集中開展瓦斯防治工作。為此，國家發展改革委會同有關部門組織開展了加快煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用的專題調研工作，在徵求各方面意見的基礎上，制訂了《煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用“十一五”規劃》，提出了較為全面的政策措施。在國務院領導同志的高度重視下，《若干意見》正式印發實施。

　　問：當前煤礦瓦斯抽採利用中還存在哪些困難和問題？

　　答：總體看，我國煤礦瓦斯抽採利用邁入了一個新的發展階段。井下瓦斯抽採技術已經形成體系，並在高瓦斯礦井全面應用。2005年，全國煤礦抽採瓦斯23億立方米，利用超過10億立方米。陽泉、淮南、水城、盤江、松藻、晉城、撫順等7個礦區，年抽採瓦斯量超過1億立方米。地面煤層氣開發通過示範工程建設，已進入商業化開發階段。2005年，全國施工煤層氣井328口，超過歷史累計施工井數（截至2004年施工287口）總和。2005年12月底，淮南煤礦低濃度瓦斯輸送及安全發電技術通過專家鑒定。但是，我國煤礦瓦斯事故沒有從根本上得到遏制，煤礦安全形勢依然嚴峻，煤層氣産業化、商業化水平低。

　　一是煤礦瓦斯抽採難度增大。我國高瓦斯礦井多，尤其在安徽、河南、山西、江西、湖南、貴州、四川、重慶等省市煤炭開發區域，煤層瓦斯含量高、壓力大、透氣性差，抽採難度大。2005年全國煤礦瓦斯抽採量佔實際涌出量的15%。目前，國有重點煤礦礦井平均開採深度約420米，開採深度超過1000米的有10余處。隨著煤炭開採深度增加，瓦斯壓力和地應力增加，瓦斯抽採難度進一步增大。

　　二是基礎理論研究和技術創新不夠。我國煤礦生産力整體水平較低，煤礦瓦斯抽採利用的技術支撐能力不足，從理論和技術方面都存在許多關鍵性難題，如對煤與瓦斯突出機理還沒有根本認識。一些公益性、前瞻性、共性關鍵技術與裝備的研發，從人才、基礎設施到資金缺乏必要的支撐，特別是基礎性研究和技術創新與實際差距很大，專業領域人才出現斷檔。

　　三是缺乏有力的監管措施。目前，煤層氣抽採和利用缺乏安全管理規範、行業標準和監管法規，影響了煤層氣産業健康有序發展。如一些地方煤層氣抽採與煤炭開採不協調，有的煤層氣開發企業“跑馬圈地”卻“佔而不探”，有的煤礦企業重抽採輕利用，這既不利於調動各方面參與煤層氣開發利用的積極性，也影響了煤炭産業的可持續發展。

　　四是煤層氣（煤礦瓦斯）利用受制約。在煤層氣開發區域，沒有與之相配套的長輸管線，致使開發與市場脫節，出現“點天燈”現象。低濃度瓦斯的輸送和利用還沒有標準和規範，大量低濃度瓦斯只能稀釋後排空。利用煤礦瓦斯發電入網價格低，發電企業無利可圖，限制了礦井瓦斯利用。2005年，全國煤礦瓦斯利用量佔抽採量的43%。

　　問：加快煤層氣抽採利用工作有哪些重要意義？

　　答：《若干意見》的出臺是貫徹以人為本、落實科學發展觀、建設資源節約型和環境友好型社會的重要體現，也是構建社會主義和諧社會的重要內容。加快煤層氣抽採利用工作，對於保護生命、節約資源、保護環境，具有重要意義。

　　第一，改善煤礦安全狀況。瓦斯是煤礦安全生産的最大危害，煤礦瓦斯防治是今後一個時期煤礦安全生産的重中之重。先抽後採，是防範瓦斯事故、提高煤礦生産安全保障程度的治本之策。通過開展煤礦瓦斯抽採利用工作，可使高瓦斯礦井處於低瓦斯狀態下開採，減少瓦斯涌出量，消除瓦斯突出危險。據晉城礦區實測，地面一個鑽孔每天抽採瓦斯2500立方米，每年可使0.1平方公里範圍內的噸煤瓦斯含量降低約1立方米。經過7到8年的預抽，噸煤瓦斯含量可降低到10立方米以下，達到相對安全的程度。

　　第二，增加清潔能源供應。我國煤層氣資源豐富，居世界第三位。根據新一輪資源評價，我國埋深2000米以淺煤層氣地質資源量約36萬億立方米，可採資源量約10萬億立方米。這是一筆寶貴的能源資源。隨著抽採利用技術不斷成熟和扶持政策逐步到位，煤層氣開發利用將成為前景廣闊的新興能源産業。煤層氣作為汽車燃料，每立方米煤層氣發熱量相當於1公升高標號汽油。煤層氣作為居民燃氣、鍋爐和工業燃料，每立方米煤層氣發熱量相當於1.3千克標準煤。

　　第三，有利於保護生態環境。據測算，我國煤炭開採、加工、運輸過程中每年釋放瓦斯約150億立方米。如果把煤礦瓦斯利用起來，將會大大減少溫室氣體的排放。利用1000立方米瓦斯，相當於減排約15噸二氧化碳。按年排空150億立方米瓦斯全部利用估算，每年可減少排放二氧化硫76萬噸、煙塵186萬噸，避免了煤炭加工、運輸時産生的揚塵等大氣污染。

　　第四，可以解放煤礦生産力。在高瓦斯礦區，能否把煤礦瓦斯治理好，對高産高效礦井建設至關重要。通過提前預抽、邊採邊抽和採空區抽採，馴服住瓦斯這只“老虎”，可以從根本上解放煤礦生産力。如淮南礦區，10年前年煤炭産量只能維持在1000萬噸左右，大力開展瓦斯抽採利用後，年産量提高到現在的3000萬噸。

　　第五，增加就業渠道。煤礦企業和地面煤層氣開發企業通過建立健全抽採系統，開展管網輸送，充分利用抽採的瓦斯作為能源和原料，實現産業化運營，可以帶動道路、管道、鋼鐵、水泥、化工、電力、生活服務等相關産業發展，特別是鑽機、瓦斯抽採、瓦斯發電機組、監測監控等設備製造業，能夠有效拓寬就業渠道，增加就業機會，促進區域經濟和社會的協調發展。

　　問：《若干意見》重點提出了哪些要求和措施？

　　答：《若干意見》明確了堅持先抽後採、治理與利用並舉的指導方針，並提出了16條意見。歸納起來，主要有兩個方面。

　　從約束性措施方面，提出了以下要求：一是國土資源管理部門要依法加強對煤層氣勘查開採活動的監督管理，嚴格執行國家關於最低勘探投入量和施工期的基本要求。二是煤層中噸煤瓦斯含量必須降低到規定標準以下，方可實施煤炭開採。三是堅持採氣採煤一體化，依法清理並妥善解決煤層氣和煤炭資源的礦業權重疊問題。凡新設探礦權，必須對煤層氣、煤炭資源進行綜合勘查、評價和儲量認定。四是制訂煤層氣大氣污染物排放的具體標準，限制企業直接向大氣中排放煤層氣。

　　從鼓勵扶持政策方面，提出了以下措施：一是煤層氣抽採利用項目建設用地，按照國家《劃撥用地目錄》等規定予以優先安排。二是煤礦企業提取的生産安全費用可用於煤層氣井上井下抽採系統建設。三是煤層氣經處理後，質量達到規定標準的，可優先併入天然氣管網及城市公共供氣管網。四是煤礦企業利用瓦斯發電，可自發自用；多餘電量優先上網，不參與市場競爭。五是煤層氣售價由供需雙方協商確定。煤層氣發電價格由國家價格主管部門確定或執行當地火電脫硫機組標桿電價。六是對地面直接從事煤層氣勘查開採的企業，2020年前可按國家有關規定申請減免探礦權使用費和採礦權使用費。煤層氣抽採利用設備在基準年限基礎上實行加速折舊，折舊資金在企業成本中列支。財政部正在會同稅務總局、發展改革委等有關部門制訂稅收優惠政策的具體辦法。七是各級政府要積極籌措資金，為煤層氣抽採利用項目提供資金補助或貸款貼息。

　　問：貫徹落實《若干意見》有哪些具體要求？

　　答：當前，關鍵要把各項政策措施儘快落實到位，讓煤炭和煤層氣開發企業感受到國家政策實實在在的支持。

　　第一，要加大學習宣傳貫徹《若干意見》的力度。要從貫徹落實科學發展觀的高度，通過各種新聞媒體、召開專題會、舉辦培訓班等多種形式，提高有關部門和單位、煤礦企業的認識，努力營造建設煤礦瓦斯防治這一“生命工程”的濃厚氛圍，加快推進煤礦瓦斯抽採和利用工作。

　　第二，要抓緊制訂《若干意見》相關配套政策。財政、稅務部門要儘快出臺瓦斯抽採利用的稅收扶持政策。煤礦安監部門要儘快出臺先抽後採的標準。環保部門要積極研究限制煤礦瓦斯直接排空的標準。有關部門要進一步理順煤層氣管理體制，完善競爭機制，加強煤礦瓦斯災害防治關鍵技術攻關和基礎研究，推廣應用先進適用技術。

　　第三，要結合實際貫徹落實好《若干意見》。各地要積極行動起來，認真分析現狀，緊密結合本地區實際，制訂針對性強、切實可行的措施，促進煤礦瓦斯治理和利用工作邁上新臺階。要認真學習江西省的做法，把抽採利用煤礦瓦斯與安全、效益一併列為企業經營者考核指標；安排專項財政資金，鼓勵企業抽採和利用瓦斯，每立方米各獎勵0.05元。

　　第四，要認真解決煤層氣開發利用的重大問題。針對一些地區煤層氣和煤炭礦業權設置重疊、煤層氣抽採與煤炭開採不協調的問題，有關地方和部門要認真研究並建立煤炭生産和煤層氣開發相互協調、良性互動的機制，充分調動各方面參與煤層氣開發利用的積極性，促進煤礦瓦斯抽採利用和煤層氣産業健康發展。