財政部部長金人慶在向剛結束的亞太經濟合作組織（ＡＰＥＣ）財長會議提交的報告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權地方政府發行債券。９月１４日，記者就有關問題獨家專訪了財政部財政科學研究所副所長王朝才。

    地方政府具備發債條件

    問：我國地方政府具備發行債券條件嗎？

    王朝才：地方公債能否順利發行，決定於兩個關鍵因素：一是社會公眾具備充分的應債能力，二是地方政府具備足夠的償債能力，有能力避免由此導致的財政風險。總體看來，這兩個條件目前在我國基本都已具備。

    從我國整個金融市場的狀況來看，社會對地方公債的認購能力非常充分。數據顯示，截至今年７月末本外幣並表的居民戶存款餘額為１６．３萬億元，同比增長１５．１％。其中，定期儲蓄存款同比少增加１３２２億元。這表明比較接近於定期存款的城市公債具備足夠的市場潛力。一旦地方公債開始發行，它自身的一些獨特優勢足可以將足量的儲蓄存款（包括定期存款和活期存款）吸引到債券市場中來。這從當前我國金融市場的狀況便可見一斑。目前，我國金融市場上被使用較多的金融工具主要是股票、債券（實質上就是國債）和儲蓄等三種，但由於這些金融工具自身的特點，有眾多客戶可謂是在別無它選的情況下才選擇這些方式進行投資的。

    中央地方發債不衝突

    問：地方政府發行的債券與中央政府發行的國債相比較而言，有何優勢？它們之間有衝突嗎？

    王朝才：近幾年，眾多投資者都選擇了國債市場，但國債是我國實行積極財政政策的一種宏觀調控工具，其發行規模完全依賴於我國宏觀調控的方向和力度。在過去的幾年中，我國實行了積極的財政政策，發行國債的規模較大，這較好地滿足了一些投資者的投資需求。但由於其規模的有限性，有相當一部分投資者仍然無法購買到這種産品。更為重要的是，我國的國債不是每年都大規模發行的，一旦我國不實行積極的財政政策，國債規模就會相應縮小，這部分投資于國債的資金就只能另擇它途。相對而言，有“銀邊債券”之稱的地方公債具備了金融産品的優點，而規避了它們的缺點。當然，從穩定性和收益率來講，城市公債並不比國債佔優勢。但國債規模的有限性使得它只能吸收一部分資金，因此，即使國債和城市公債同時發行，後者仍然具有足夠的市場，而且地方公債也是在中央政府的宏觀調控下才能發行的，中央政府在二者的發行時間和規模上會進行科學的安排，這樣就可以有效避免二者在出售中産生衝突。

    沒有增大財政風險

    問：有關地方政府發行債券的財政風險問題，理論界尚存爭議。該如何看待這一問題？

    王朝才：是的，部分學者認為地方政府在地方公債的償還機制尚不完善的情況下，發行地方公債可能誘發地方政府乃至中央政府的財政風險——這不無道理。我覺得應辯證看待由地方公債所引致的財政風險問題：無疑，發行地方公債會帶來地方政府直接顯性債務的增加，這極易增加財政風險的發生概率；但同時也應看到，在地方政府發行公債之後，其原有的負債就被“直接化”，因此，相對於原有負債規模而言，發行公債並沒有使地方政府的財政風險累積增加，只是將財政風險轉換了一種表現形式而已，而在直接債務狀態下，政府對自己的債務有著更清楚的認識，這顯然更有利於財政風險的防範和控制。對既有的政府負債規模來説，放開地方公債制度非但沒有增大財政風險，反之，更有利於既有財政風險的防範。

    償還能力有保障

    問：如何保障地方政府的償還能力？

    王朝才：事實上，地方公債只要使用得當，調控有力，其效用是能夠得到充分發揮的，也就是説，其償還能力是很有保障的：第一，我國地方公債的發行應在中央政府的宏觀調控下進行，包括發債時間、發債規模、債券利率、償還期限等眾多要素都不能由地方政府自主確定。這是因為中央政府對地方各城市的發展現狀及趨勢有著更科學、全盤的認識，對全國的大局也能夠充分的把握，且中央政府有著多年的發行國債的經驗，這樣可以有效防止地方公債在金融秩序、償還能力等方面的風險；第二，地方公債的發行使得地方政府的顯性債務顯著增加，且地方公債資金的使用會受到債券認購者的種種監督，再加上待地方公債發行時的相關監管制度的確立和完善等，這些對保證債券資金的使用效率會起到很大的促進作用；第三，我國已實行多年的國債轉貸政策使地方政府在債券資金的使用上具有一定的經驗，這也很有利於提高地方公債資金的使用效率。因此，可以説，在地方公債制度放開後，即使地方政府的負債規模有所增大，但其財政風險還是易於有效避免的。

    發債權不應嫌貧愛富

    問：你認為，我國該如何選擇發債主體？是不是該有選擇地賦予發債權？

    王朝才：我認為，在發債權的選擇上不應有“嫌貧愛富”的觀念。落後地區雖然在債務償還能力上與發達地區存在著明顯的差距，但是從公共財政的角度來看，發債權也應是其應有的權力；再者，擁有發債權力和實際進行發債並不總是同一的，特別是發債規模基本總是在變化的。地方政府擁有發債權並不意味著就一定可以發債，只有在條件成熟時方能發債，而且其發債規模也是根據當地的城市發展需要和經濟狀況等眾多因素確定的。從這種意義上説，和“有選擇地賦予發債權”在邏輯上也是同一的。

    預算法將作相應修改

    問：我國《預算法》已明確規定，“除中央和國務院有特別規定外，地方政府不得自行發行公債。”那麼，如果允許地方政府發行債券的話，相關制度還要作如何完善和規範呢？

    王朝才：很明顯，如果要允許地方政府發債，這款規定需要做相應的修改。在《預算法》修改之前，應對地方政府的職能作進一步的規範和完善。地方政府應從一般競爭性領域退出而只在市場失靈領域發揮作用即只提供公共産品和公共服務。但是由於地方政府的事權劃分尚未最後明確和規範，有很多領域仍處於模糊狀態。如果在這些方面不進行規範，地方政府一旦取得發債權，極有可能將債券資金用於這些收益並不確定的競爭性項目的投資中，這無疑會增大地方政府甚至是中央政府的財政風險，在這種情況下，很顯然是不能賦予地方政府發債權的。因此，當前最要緊也是最根本的任務應是按照市場經濟的要求對地方政府的事權進行科學、明確的界定，理順地方政府的公共管理職能，在此基礎上再對預算法作出相應的修改以賦予地方政府發債權才是可行的。（王明峰）