煤炭資源有償使用制度改革意義重大
——財政部副部長朱志剛
就深化煤炭資源有償使用制度改革試點等相關問題答記者問  

    近日，國務院批復了財政部、國土資源部、國家發展和改革委《關於深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》，並召開電視電話會議對煤炭資源有償使用制度改革試點工作進行了動員和部署，財政部會同有關部門已出臺了一系列配套政策措施，為改革試點工作順利實施提供了保障。就深化煤炭資源有償使用制度改革相關問題，財政部副部長朱志剛近日接受了記者的採訪。

    問：能否簡單介紹一下深化礦産資源有償使用制度改革的重大意義？

    答：礦産資源是經濟社會發展的重要物質基礎。深化礦産資源有償使用制度改革是促進礦業可持續發展的一項根本性措施。黨中央、國務院對此高度重視，胡錦濤總書記、溫家寶總理多次做出重要指示，黨的十六屆五中、六中全會指出，要健全資源開發有償使用制度和補償機制。為此，財政部會同國土資源部、國家發展和改革委對深化礦産資源有償使用制度改革的總體思路、實施步驟和配套政策進行了認真研究，本著先易後難、逐步推進的原則，擬定了先從煤炭行業進行試點的改革實施方案。這項改革意義重大，我理解有以下幾方面：

    首先，深化礦産資源有償使用制度改革，是實現經濟社會可持續發展的必要措施。深化礦産資源有償使用制度改革，可以使礦山企業在利益機制和價格杠桿的作用下，更加珍惜寶貴的礦産資源，提高資源開採效率；使消費者更加注重節約資源，提高資源的使用效率；還有利於從源頭上減少污染排放，恢復和保護礦山生態環境，增加礦産資源勘查開發的投入，走節約發展、清潔發展、安全發展的可持續發展道路。

    其次，深化礦産資源有償使用制度改革，是完善社會主義市場經濟體制的內在要求。深化資源有償使用制度改革，就是要改變傳統體制下廉價或無償使用資源的情況，建立起充分反映資源稀缺程度、市場供求關係和環境治理成本的資源價格形成機制，使資源性産品價格能夠體現完全成本，逐步形成有利於促進資源節約和集約利用的體制、機制。

    第三，深化礦産資源有償使用制度改革，是整頓和規範礦業市場秩序的重要內容。從根本上解決礦業秩序混亂問題，必須一手抓整頓，一手抓規範，在鞏固整頓成果的基礎上，加快推進規範建設。深化礦産資源有償使用制度改革，重點要解決礦業權取得有償與無償並存的“雙軌制”問題，理順資源收益分配關係，建立權責一致的管理體制，促進企業公平競爭。

    第四，深化礦産資源有償使用制度改革，是促進地區經濟社會發展的有效手段。深化資源有償使用制度改革，合理調整政府和企業、中央和地方的利益分配關係，有利於調動地方的積極性和主動性，有利於把地方的資源優勢轉化為經濟優勢，進而帶動資源富集地區的經濟加快發展、社會全面進步，形成優勢互補、良性互動的區域發展格局。

    問：能否介紹一下為什麼選擇煤炭資源作為礦産資源有償使用制度改革的試點？

    答：選擇煤炭資源進行試點，主要有以下幾點考慮：一是煤炭作為我國最主要的能源資源行業，率先進行改革，具有較強的示範性，對於全面建立礦産資源有償使用制度至關重要。二是煤炭資源的勘查開發風險較低，有利於採取招標、拍賣、掛牌等方式，建立規範的礦業權有償出讓制度。三是煤炭行業市場化程度高，部分省區具有礦産資源有償使用的工作基礎。四是當前煤炭市場形勢有利於改革措施出臺，今年1—10月份全國原煤産量同比增長12.2%，生産持續增長，企業效益較好。這些都為改革試點創造了良好的條件和環境。五是從整頓和規範礦産資源開發秩序情況看，煤炭行業是治理整頓的重點，雖然整個煤炭行業礦業秩序有所好轉，但還需要從體制、機制上採取治本的長效措施。

    問：請您簡單介紹一下《關於深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》的框架思路和政策要點。

    答：深化煤炭資源有償使用制度改革試點工作的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照全面貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，認真貫徹落實黨中央、國務院關於礦業管理的一系列決策和部署。其基本原則是：堅持節約資源、保護環境與促進煤炭工業健康可持續發展並舉，堅持整頓和規範礦業開發秩序與建立長效機制並舉，堅持市場配置資源與國家宏觀調控並舉。其主要目標是：加大對煤炭資源勘查的支持力度，完善煤炭資源稅費政策，加強煤炭資源開發管理和宏觀調控，促進煤炭資源合理有序開發，不斷提高煤炭資源回採率。其改革核心是：將礦業權取得由“雙軌制”改為“單軌制”，即嚴格實行煤炭資源探礦權、採礦權有償取得。其改革的重點是：建立新機制，即建立煤炭資源勘查、開發和礦山環境保護的約束和激勵機制。

    試點實施方案的政策措施主要有五個方面：一是嚴格實行煤炭資源探礦權、採礦權有償取得制度；二是將煤炭資源勘查作為中央地質勘查基金(週轉金)的支持重點；三是建立煤礦礦山環境治理和生態恢復責任機制；四是合理調整煤炭資源稅費政策；五是加強煤炭資源開發管理和宏觀調控。

    問：這次改革叫做“深化煤炭資源有償使用制度改革試點”，説明改革已有一定基礎。請問這次改革有什麼新的突破？

    答：《礦産資源法》明確規定，國家實行探礦權採礦權有償取得的制度。去年，國務院印發了《關於促進煤炭工業健康發展的若干意見》、《關於全面整頓和規範礦産資源開發秩序的通知》，今年以來，國務院又印發了《關於加強地質工作的決定》，批復了《關於在山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點的意見》。這些文件都對煤炭資源有償使用制度改革提出了明確要求。近年來，山西、內蒙古等資源大省、區都已進行了礦産資源有償使用制度改革的有益探索，為深化這項改革積累了豐富的實踐經驗。

    這次改革試點最大的突破就是將目前煤炭礦業權取得有償和無償並存的“雙軌制”統一改為有償取得的“單軌制”。儘管1998年以來，國家出臺的有關法律和文件反復強調，新設煤炭礦業權一律實行有償取得，但執行情況並不理想，即使有償取得也不規範。對於以往取得的煤炭礦業權有償處置問題，國家一直未做明確規定，大部分企業未做有償處置。因此，國務院批復的試點實施方案突出強調所有煤炭企業取得國家出資勘查形成的新老礦業權，一律要向國家繳納探礦權採礦權價款。除此之外，這次改革試點還將煤炭礦業權有償取得與建立煤炭資源開採補償機制一併考慮，將國務院批復的深化煤炭資源有償使用制度改革試點實施方案與相關配套政策同步出臺執行，將國務院有關部門宏觀指導與地方政府負責試點實施工作相結合等。

    問：這次試點改革與促進煤炭工業健康發展的各項政策措施是什麼關係？

    答：深化煤炭資源有償使用制度改革試點與國務院頒發的促進煤炭工業健康發展等各項政策措施密不可分。所有涉及促進煤炭工業健康發展的各項政策措施及相關改革試點均涉及一個制度性的問題，就是必須建立煤炭資源有償使用制度。深化煤炭資源有償使用制度改革，是整頓煤炭礦業市場秩序的一項根本性措施。從實踐看，一些地方堅持推進煤炭資源整合與煤炭資源有償使用相結合，堅持煤炭工業可持續發展試點與深化煤炭資源有償使用制度改革試點相結合，收到了良好效果。這充分説明了深化煤炭資源有償使用制度改革是促進煤炭行業可持續發展的一項根本性措施，也是確保煤炭工業健康發展的各項政策取得成效及各項改革試點獲得成功的關鍵。

    問：我注意到您多次提到要解決煤炭開採中“內部成本外部化”、“企業成本社會化”這個問題，我理解，就是要建立一個資源開採合理成本負擔機制和補償機制的問題。請問這次改革試點對此是如何考慮的？

    答：這次改革試點，就是要使煤炭企業負擔礦業權取得成本、礦山環境治理和生態恢復成本以及安全生産成本，將過去礦産品的不完全成本變為完全成本，實現資源開採“外部成本內部化”、“生活成本企業化”，使煤炭資源的開採和利用行為，能夠在利益機制和價格杠桿的作用下，自動走向節約型發展道路。

    試點實施方案中強調不論是新設立的探礦權採礦權，還是以前已經無償取得的探礦權採礦權，一律要向國家繳納探礦權採礦權價款，這是礦山企業必須負擔的礦業權取得成本；試點實施方案還提出了建立煤礦礦山環境治理和生態恢復責任機制，按煤炭銷售收入的一定比例，分年預提礦山環境治理恢復保證金，這是礦山企業必須負擔的環境治理成本；此外，試點實施方案還督促煤炭企業按照有關部門已出臺的相關政策足額提取安全生産費用，這是礦業企業必須負擔的安全生産成本。只有建立起資源開採合理成本負擔機制和補償機制，煤炭企業自身才能實現良性循環，煤炭行業才能實現可持續發展。

    問：建立礦山環境治理和生態恢復責任機制是一個新的礦業發展理念，也是建設和諧社會的要求。這次試點改革對此是如何考慮的？

    答：建立煤礦礦山環境治理和生態恢復責任機制是試點改革的一項重要內容。過去，礦山環境治理和生態恢復成本難以落實到企業，其中一個重要原因就是缺乏制度和機制上的約束和保障。此次改革試點要求，煤礦企業應依據礦井服務年限或剩餘服務年限，按煤炭銷售收入的一定比例，分年預提礦山環境治理恢復保證金，並列入成本，按照“企業所有、專款專用、政府監督”的原則管理。對此前遺留的煤礦環境治理問題，要在科學規劃的基礎上，按照企業和政府共同負擔的原則加大投入力度。對不屬於企業職責或責任人已經滅失的煤礦環境問題，以地方政府為主，根據財力區分重點逐步解決。

    問：改革試點提出對煤炭礦業權有償取得的收益中央和地方“二八”分成，這是出於什麼考慮？

    答：這次改革試點，對政府與企業、中央與地方在煤炭資源開發中的利益分配關係進行了調整。礦業權有償出讓價款，中央與地方按比例分成，20%歸中央，80%留在地方，改變了原來按礦業權審批機關隸屬關係進行收益分配的做法。資源開發收益主要留給地方，主要是考慮目前大多數煤炭礦山企業和地勘隊伍均已下放地方，這種分配比例有利於調動地方政府推進這項改革和加大對礦業投入的積極性。

    問：您前面提到要建立資源勘查資金投入良性循環機制，能否簡單介紹一下這個機制怎麼建，目前進展如何？

    答：為了建立礦産資源勘查資金投入良性循環機制，按照“取之於礦，用之於礦”的原則，中央財政將礦産資源有償使用的收益主要用於加大對礦産資源勘查的投入。為此，2006年中央財政設立了中央地質勘查基金(週轉金)，首期安排啟動資金20億元。目前，中央地勘基金管理機構正在籌建之中，首批地勘基金項目申報工作也已經展開。

    中央地勘基金主要用於國家確定的重點礦種和重點成礦區帶的前期勘查工作，並把煤炭資源勘查作為支持重點。中央地勘基金投入的勘查項目在發現礦産地，形成礦業權後，國家將礦業權通過招標、拍賣和掛牌等方式有償出讓，所獲得的收益主要用於補充中央地勘基金，壯大中央地勘基金規模，中央地勘基金再投入到礦産資源勘查項目，從而形成中央地勘基金的滾動發展，建立起礦産資源勘查資金投入的良性循環機制。

    問：煤炭資源有償使用是否會推動煤炭資源産品價格上升？

    答：深化煤炭資源有償使用制度改革，核心是將過去礦山企業無償佔有的探礦權採礦權改為有償取得，這主要是老的國有煤炭企業增加探礦權採礦權價款支出，會對煤炭價格産生一定影響。如果考慮到探礦權採礦權價款允許分10年繳納，這個影響是逐步顯現的。至於環境成本，以前雖未強制列入成本，但企業發生的這方面支出，是在自有資金或稅後利潤中列支的，這次強制規定提取環境方面的保證金並列入成本。安全成本已經明確規定列入成本，主要是督促企業打足的問題。考慮到當前煤炭資源價格仍處於高位，煤炭企業仍有一定利潤空間，成本內部化後，我們認為還是在企業承受範圍之內。（記者 孫勇）