中國證監會有關部門負責人就《律師事務所
從事證券法律業務管理辦法》答記者問
近日，證監會尚福林主席會同司法部吳愛英部長簽發了證監會第41號令，公佈了《律師事務所從事證券法律業務管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。這部規章將於2007年5月1日起施行。為此，記者就這部規章的制定和實施採訪了證監會有關部門負責人。
問：能否介紹一下《管理辦法》出臺的背景？
答：加強對包括律師事務所在內的證券服務機構的監管，充分發揮證券服務機構的作用，對於維護證券市場秩序、保護投資者的合法權益，具有非常重要的意義，也是證券監管工作的一項重要內容。尚福林主席在今年的全國證券期貨監管工作會議上強調，要“以增強監管的針對性和有效性為重點，全面提高證券經營機構及證券服務機構的規範化運作水平”。《管理辦法》出臺是加強這方面監管工作的具體體現。
第一，在取消證券法律業務資格審批後，為防止出現管理脫節，需要制定規章安排後續監管和配套措施。在我國證券市場發展初期，鋻於律師隊伍的整體素質與證券市場發展的需求尚有較大的差距，中國證監會會同司法部于1993年開始對律師、律師事務所從事證券法律業務實行資格管理。2002年11月1日，《國務院關於取消第一批行政審批項目的決定》（國發[2002]24號）取消了從事證券法律業務律師資格確認和律師事務所資格確認兩項行政許可項目。國務院同時要求研究並及時處理行政審批項目取消後可能出現的情況和問題，認真做好有關工作的後續監管和銜接，積極將取消審批項目與建立規範的管理制度結合起來，制定銜接配套的措施和辦法，把應該管的事項管住、管好。為貫徹落實國務院的要求，中國證監會和司法部及時調整對律師從事證券法律業務的監管思路，積極研究在取消資格管理後如何加強監管這一新課題，大膽探索、創新監管手段，力求在制度創新、機制創新和解決實際問題上有所突破。在探索、總結後續監管經驗的基礎上，制定了《管理辦法》。
第二，為加強證券法律業務監管，督促律師事務所及律師勤勉盡責，提高證券法律服務水平，有必要制定一部規範證券法律業務的規章。總體上看，律師從事證券法律業務，對規範發行人的相關行為，確認法律事實發揮了積極作用。但是，也有一些律師事務所、律師未能按照《證券法》的規定，勤勉盡責地提供證券法律服務，例如盡職調查不充分、不細緻，出具的法律意見含糊其辭、結論不明確，法律文書質量粗劣等。設定證券法律業務的執業準則，規範執業行為，在證券法律業務領域細化《證券法》關於證券服務機構執業規範、法律責任等事項的規定，將有力推動律師事務所及律師提升責任意識，在對有關證券業務活動進行盡職調查和規範指導時，真正做到勤勉盡責，誠實守信。
第三，為充分發揮證券法律服務的作用，建立完善的證券業務活動法律風險防範、識別和控制制度，有必要針對證券業務的特殊性，在一般的律師執業規範之外，單獨制定《管理辦法》。借助律師法律專業技能和特殊的職業信譽，賦予其市場“守門人”角色，使其擔當第一線的監督功能，能夠提高市場運作的透明度、公信力，降低投資者在取得信息、建立信任、實施監督等方面的成本付出，是通過市場內生機制強化市場主體自我約束的有效手段。鋻於證券市場各類交易具有高度的複雜性、技術性、敏感性和專業性，加之涉及不特定多數社會公眾的利益，較之於其他領域的法律服務，證券法律業務具有特殊的執業規範、執業標準和執業風險。單獨制定《管理辦法》，有利於發揮市場主體自我約束的作用，有利於加強市場誠信建設，強化市場約束機制，提高證券市場信息披露質量。
問：能否介紹《管理辦法》的主要內容？
答：第一，明確了“證券法律業務”的含義，規定業務方式包括對有關事項出具法律意見和製作有關證券活動的法律文件，明確了應當出具法律意見的證券業務活動的具體範圍。
第二，從鼓勵、倡導的行政指導角度出發，有傾向性地引導委託人選擇律師事務所、律師提供法律服務：一是，鼓勵在內部管理、風險控制制度、執業水準、社會信譽、執業律師數量和經驗等方面符合條件的律師事務所從事證券法律業務；二是，鼓勵證券法律業務經驗豐富、具有證券法律教學研究工作經歷，或者接受過證券法律業務的行業培訓的律師從事證券法律業務。
第三，參照《律師法》關於律師不得在同一案件中為雙方當事人擔任代理人的要求，規定了律師執業回避制度，使律師保持適當的獨立性，對於委託事項能夠保持專業的合理懷疑。
第四，設定了業務規程，將是否按照規程執業作為判斷律師是否勤勉盡責的重要標準。一是，明確律師出具法律意見時應當如何履行法律專業人士特別注意義務、普通人一般注意義務；二是，明確律師如何使用取得的文書、材料，作為出具法律意見的依據；三是，規定了核查、驗證、復核的基本程序、方法；四是，規定法律意見應當如何列明事實、依據和結論，如何説明、揭示風險，不得使用含糊措辭。
此外，《管理辦法》還規定了監督管理措施和法律責任。
問：《管理辦法》規定了哪些監督管理的措施？
答：通過加強監督管理，以適當方式評價證券法律服務的質量，依法查處未勤勉盡責導致虛假陳述等違法違規行為，既是行政機關的職責所在，也是建立市場選擇和淘汰機制的基礎條件。對於律師、律師事務所從事證券法律業務的監督管理涉及兩個部門，一方面，司法行政機關依據《律師法》和有關規章進行監督指導，包括對律師執業證書的管理、對律師事務所的管理、對律師業務的管理等；另一方面，證券監管機構根據《證券法》規定的職責，從證券法律業務的特點出發進行監督管理，側重證券法律文件的出具程序、具體內容和格式。《管理辦法》專章規定了監督管理措施，主要包括：
一是，要求律師、律師事務所在向委託人出具法律意見書時，應當按照規定同時提交其已從事證券法律業務的有關情況；委託人向證券監管機構報送含有法律意見書的文件時，應當按照規定同時提交律師、律師事務所已從事證券法律業務的有關情況。建立資料庫和誠信檔案，記載律師、律師事務所從事證券法律業務及所受處理、處罰等情況，並將對律師、律師事務所的處理處罰等情況予以公開。通過行政機關收集、統計、處理、公佈有關數據，使委託人和其他證券市場主體得以了解有關信息，對各律師事務所及其律師的執業能力和執業質量形成公允的評價。
二是，對律師出具文件的真實性、準確性和完整性有疑義的，證券監管機構可以要求經辦律師作出解釋、補充，或者調閱其工作底稿。
三是，對沒有按照規定的程序出具法律意見、編制核查和驗證計劃等情形，可以採取責令改正、監管談話、出具警示函等措施，督促其加強內部管理，提高工作質量，並原則規定了監管談話的程序。
四是，對未按照規定接受監管談話，或者未按照要求改正所存在問題的，可以責令其限期整改；被立案調查或者責令整改的，在調查、整改期間，證券監管機構採取“冷淡對待措施”，暫不受理和審核該律師、律師事務所出具的法律意見書等文件。
問：如何追究違反《管理辦法》規定的律師事務所、律師的法律責任？
答：《管理辦法》從以下四個方面作了具體規定：
一是，確立實施處罰的管轄原則，即：律師事務所及其指派的律師從事證券法律業務，違反《證券法》和有關證券管理的行政法規，應當給予行政處罰的，由中國證監會依據《證券法》和有關證券管理的行政法規實施處罰；需要對律師事務所給予停業整頓處罰、對律師給予停止執業或者吊銷律師執業證書處罰的，由司法行政機關依法實施處罰。
二是，列舉證券監管機構實施的處罰事項及處罰依據，包括：《證券法》第二百二十三條規定的未勤勉盡責、虛假陳述；《證券法》第二百二十五條規定的未保存工作底稿；《證券法》第二百二十六條概括規定的違反業務規則的情形。重申依據《證券法》第二百三十三條可以對律師實施市場禁入。
三是，明確律師事務所及其指派的律師從事證券法律業務，違反《律師法》和有關律師執業管理規定（如同時在兩個以上律師事務所執業、以詆毀其他律師或者支付介紹費等不正當手段爭攬業務）的，由司法行政機關給予相應的行政處罰。律師事務所及其指派的律師從事證券法律業務，違反律師行業規範的，由律師協會給予相應的行業懲戒。
四是，確立證券監管機構、司法行政機關在查處律師、律師事務所從事證券法律業務的違法行為的工作中的協調協商機制。對於依法應由對方實施處罰的，應當及時移送對方依法處理；一方實施處罰後，應當將處罰結果書面告知另一方，並抄送律師協會。
問：實施《管理辦法》，還有哪些具體的配套措施？
答：一是加強與司法行政機關、律師協會的協調配合，以簽訂監管合作備忘錄或者其他適當形式，建立具體的監管工作制度和機制，加強溝通與反饋，包括專人聯絡制度、信息共享制度、稽查協作制度、案件移交與反饋制度、重大問題會商制度、重大風險預警提示制度、專項培訓制度等。二是按照依法高效、分工合理、銜接有序的原則，設計清晰明了的監管工作流程，明確證券監管系統內部各單位的監管職責，特別是在負責律師業務監管的部門與負責受理審核法律意見書的其他業務部門之間，建立有效、通暢的信息流轉制度和監管協作制度，整合監管資源，改進監管方法，提高監管有效性。三是針對證券發行業務、上市公司並購業務、證券投資基金業務等活動的特殊性，研究、制定覆蓋所有證券業務活動的具體執業準則，形成健全的執業規範體系。
