加強應急管理  建設首善之區
——北京市市長王岐山答《中國應急管理》記者問

    應急管理事關經濟社會發展全局和人民生命財産安全，是城市管理工作中的一個重大課題。北京市委、市政府按照黨中央、國務院的要求，本著“人民生命財産高於一切，首都安全責任重於泰山”的宗旨，將應急管理工作作為落實科學發展觀、構建和諧社會首善之區的重要內容，在實踐中不斷研究和探索。日前，北京市市長王岐山接受了《中國應急管理》雜誌記者的採訪。

    記者：應急管理工作是城市管理工作中一個重大課題，北京市應急管理工作面臨一個怎樣的形勢？

    王岐山：當前，北京正處在工業化、城市化、體制轉軌和社會轉型階段，這一階段是加速發展機遇期，也是矛盾凸顯期和突發公共事件易發期，應急管理工作面臨的形勢比較嚴峻。

    一是首都的地位對安全穩定提出了特殊要求。北京作為首都，肩負著為中央黨政軍首腦機關正常開展工作服務，為日益擴大的國際交往服務，為國家教育、科技和文化的發展服務，為市民的工作和生活服務的重要職責，而履行好“四個服務”職責的基礎和前提，就是要保持一個安全穩定的環境，確保城市正常運轉。所以，做好應急管理工作、確保首都安全穩定是我們第一位的政治任務。同時，安全工作難度也比較大，任務比較重。影響北京安全穩定的因素比較複雜，不僅僅來自本市，有些甚至來自國外；既有公共安全隱患，又有國家安全衝突；既有人民內部矛盾，又有國內外敵對勢力的挑釁。而且，作為首都，北京的任何一個突發公共事件都可能在國內國際産生比較大的影響，如果處置不當，甚至可能威脅到國家安全穩定的大局。所以説，北京的安全工作非常重要，不能有絲毫的疏忽和懈怠。

    二是人口、資源和環境的矛盾對公共安全形成巨大壓力。北京市人口規模大，增速快，而且分佈極不平衡。根據1%人口抽樣調查，2005年底，常住人口總數為1538萬人，比2000年增加了174.4萬人，其中在本市居住半年以上的流動人口達357.3萬人，比2000年增加了101.2萬人。有62%的人口聚居在城八區，功能核心區人口密度達每平方公里22210人。人口規模的快速膨脹加劇了城市管理和公共服務的壓力，對資源和環境承載能力形成了嚴峻挑戰，給城市公共安全埋下了隱患。以水資源為例，目前，我市人均水資源佔有量不到全國平均水平的1/8，水資源利用負荷已達105%。由於超采地下水，近年來平原地區地下水埋深連年下降，地面沉降面積有擴大趨勢，對道路和地上建築物構成威脅；由於減少環境用水，城市河湖缺乏有效更新，容易引發污染、病疫等公共衛生事件。更重要的是，由於人口高度集中，突發公共事件的不確定性和複雜性增強，其負面影響容易被放大，一項單一的突發公共事件可能引發一系列的連鎖反應和擴散效應，使應急管理工作的難度大大增強。

    三是特定的經濟社會發展階段增加了應急管理工作的艱巨性。“十五”期間，北京發生的主要突發公共事件的類別多達42種，而且綜合性、連發性強，涉及面廣，處置難度大，造成的損失比較嚴重。這主要是因為在加速發展和社會轉型的特殊階段，經濟社會發展中的各種矛盾比較突出，安全隱患較多，突發公共事件處於易發、多發期。一方面，一些多年遺留的安全問題和隱患尚未得到根本解決。截至2006年10月底，北京市掛牌督帳的211項涉及電力、地下管網、消防、交通安全等方面的安全隱患處在整改過程中。部分市政基礎設施嚴重老化，仍在超負荷運轉、超時間運行。目前運行20年以上的熱力管線佔總長度的60%，使用30年以上的自來水管線佔總長度的30%。這些問題很難在短時間內得到根本解決。另一方面，各類社會矛盾凸顯，存在諸多影響社會公共安全的因素。特別是人民內部突發性群體矛盾增多，因佔地、拆遷、企業改制等引發的群體性事件不斷發生，群體訪、重復訪居高不下。因收入差距擴大、城鄉發展不平衡等引發的矛盾和問題也越來越突出，解決的難度越來越大。

    四是“安全奧運”對應急管理工作提出了新的挑戰。2008年，北京市將舉辦第29屆夏季奧運會。2006年10月1日,胡錦濤總書記在考察奧運會工程時強調指出，舉辦奧運會是我國各族人民的共同心願，是中華民族的百年企盼，是全國的一件大事，一定要盡最大努力把奧運會辦好。落實總書記重要指示精神，實現“新北京、新奧運”戰略構想，成功舉辦一屆有特色、高水平的奧運會，最基本的前提是安全。因此，確保奧運會籌辦和舉行過程的安全，是北京當前及今後一段時間內最重要的工作之一。當前，北京正處於奧運全面建設期，大規模的奧運場館和相關基礎設施建設正在爭分奪秒地抓緊推進，單體在建工程達13300多個，在建地鐵里程超過以往30年的總和，開工項目多、拆遷多、環境整治涉及面廣，給城市的安全管理帶來了巨大壓力。在奧運會舉辦期間，預計參加的國家和地區將超過200個，參賽運動員逾萬人，媒體記者可達3萬餘人，國外遊客70萬到100萬，還有大量的國內旅遊者，這些都對我們的安全保衛和應急管理工作提出了非常高的要求。奧運會的籌辦及安全順利舉行、奧運期間城市的安全運行、各種突發公共事件的妥善應對等，都將是對我市應急管理能力和水平的直接檢驗。

    記者：近年來，北京市加強應急管理工作做了許多有益的探索，取得了一定成就，您的實踐體會有哪些？

    王岐山：2003年“非典”以後，為切實提高突發公共事件應對能力和水平，我們加強了應急管理工作。回顧幾年的實踐，主要有以下幾方面的體會。

    ——統一思想，提高認識。

    從北京的情況看，多年來各級領導把主要精力放到了經濟發展和城市建設上，對社會管理工作，尤其是應急管理工作的重視不夠。思想上，普遍“重處置，輕預防”，舍得事後花錢處置、吝于在預防上投入；工作中，各部門習慣於“各自為政”的單災種管理方式，對綜合管理缺乏正確的認識。為此，市委、市政府著重加強了對各級幹部，特別是領導幹部的應急管理知識培訓。2005年，市委黨校局、處級幹部培訓班和市委組織部局級幹部短訓班分別增加了安全教育和應急管理方面的課程，使各級領導幹部對首都的公共安全形勢有了更加深刻的認識，對應急管理工作的預案、體制、機制和法制等內容有了比較全面的了解。我們還進一步提出，必須努力實現應急管理工作的“兩個轉變”，即從注重事發後的應急處置，向預防為主，預防、處置和恢復全過程管理轉變；從部門為主的單災種應急管理體制，向“黨委領導、政府主導，專業處置、部門聯動，條塊結合、軍地協同，全社會共同參與”的綜合應急管理體制轉變。通過全面的思想動員和學習培訓，全市各級黨委和政府對應急管理工作的認識進一步深化，廣大幹部的憂患意識、安全意識和責任意識不斷增強，領導應急管理工作的能力有了進一步提高。

    ——健全體制，明確職責。

    以往一些突發公共事件的教訓使我們深刻認識到，體制不順是應急管理的重要制約，責任不清是公共安全的最大隱患。只有機構健全、責任明確，才能真正有效地做好突發公共事件的防範和應對工作。按照黨委領導、黨政共管的思路，北京市建立了綜合應急管理模式，基本框架是“3+2”：“3”即市級應急管理機構、市屬13個專項應急指揮部和18個區縣應急管理機構，“2”即以110為龍頭的市緊急報警服務中心和以市信訪辦12345為統一號碼的非緊急救助服務中心。為高效處置突發公共事件，構建了明確的責任體系，分別確定了各應急管理機構和專項應急指揮部的第一責任人和主要負責人，並要求做到領導決策不能遠離第一現場，專業應對不能遠離第一現場。在日常監管中，要求建立全過程管理的責任體系，各級政府對本地區的安全工作負總責，各機關團體、各類企業的主要負責人對本單位安全工作負總責，安全責任分解落實到崗、到位、到人。2006年元旦期間，北京市東三環京廣橋輔路污水管線泄漏引發路面塌陷事故後，在第一現場、第一時間，地鐵施工單位負責人就及時撤出了全部施工人員，相關應急管理系統也迅速運轉起來，各級領導親赴現場指揮，成立了由主管副市長牽頭的工程搶險現場指揮部，明確了事故搶險的責任和工作機制。由於反應迅速，處置果斷，責任到位，工程搶險贏得了寶貴時間，沒有造成人員傷亡，沒有影響市民的基本出行，沒有造成社會慌亂。這次突發公共事件的成功處置，充分證明了健全的管理體制和嚴格的責任制對於做好應急管理工作的重要意義。

    ——預防為主，關口前移。

    隱患險于明火，防災重於救災。應急管理工作的意義，不僅在於公共事件突發時的妥善處置，更重要的是做到有備無患、防患于未然，儘量化解可能導致突發公共事件的風險隱患，最大程度地減少突發公共事件的發生。按照“早發現，早報告，早控制，早解決”的“四早”方針，北京市紮實做好突發公共事件應對的準備工作，努力提高城市綜合防災能力。

    一是開展大規模的危險源和安全隱患排查整改工作。我們建立完善了安全隱患定期排查和整改的相關工作機制，定期向國務院報告排查整改工作情況。2004年下半年以來，重點圍繞生産安全、食品安全等5個方面20類隱患開展了大規模排查整改工作。截至2006年第3季度，全市共排查出各類安全隱患1452項，已整改1206項，佔83.1%,有效避免了一些可能發生的危險。另外，注意汲取國內外的經驗教訓，及時採取整改措施。比如，莫斯科大停電、倫敦連環爆炸等影響較大的突發公共事件發生後，我們都迅速採取措施，針對事件暴露出的薄弱環節，在全市開展排查摸底，整改各類隱患，堅決防止類似事件在北京發生。

    二是在實踐中不斷完善北京市應急預案體系。2005年以來，結合應急管理實踐中的經驗教訓，對北京市原有的各類應急預案進行了全面修訂和審定。例如，針對2005年“7.23”強降雨應對工作中，預警發佈後應對措施不到位和一些主管同志不到崗的情況，我們舉一反三，進一步細化預警等級和事件等級量化指標，規範了處置流程，明確了在四級預警響應和四級應急響應下，各級領導和相關單位的分工和責任，增強了預案的可操作性和針對性。為了做好2006年春節煙花爆竹燃放“禁改限”工作，我們早在2005年9月份就制定了專項工作預案，並在元旦期間進行了實戰演練。除夕至正月十五，全市啟動了應急系統和督查體系，統一指揮、統一協調、統一處置、統一檢查，各部門通力配合、高效運轉，最終取得了無因燃放煙花爆竹引發火災、造成人員死亡和摘除眼球的“三無”成果，確保了春節期間首都社會的安全穩定。事實證明，預防為主、關口前移，可以把小事解決在未釀成大患之時，最大限度地減少損失。

    ——整合資源，挖掘潛力。

    為節約資金和資源，避免重復建設，北京市應急體系建設沒有另起爐灶，而是從整合組織、技術和管理等方面的資源入手，充分挖掘現有資源的潛力，體現了少花錢、多辦事的原則。在組織機構上，市應急辦和18個區縣應急辦都是在政府值班室的基礎上擴充職能建立起來的；13個專項應急指揮部有10個是在原議事協調機構的基礎上通過轉換職能建立起來的。在技術平臺建設上，由市政府出面整合各委辦局的信息技術系統,只花了不到2000萬元的投入，就迅速建設起具備圖像監控、無線通信、有線通信、計算機網絡應用和綜合保障五大技術系統的市級應急指揮平臺，盤活、撬動了幾十億的資源。在管理模式上，以數字城市技術為依託，通過全面實施信息化、網格化管理，建立信息的共享共用機制，促進應急管理工作再上新水平。通過資源整合，將各種資源充分有效地調動起來，集中力量辦大事，避免了重復建設和鋪張浪費，取得了較好的社會經濟效益。

    記者：加強市民安全防護知識和技能的普及工作是城市應急管理面臨的一項重要任務，也是提高城市安全運行能力的一項重要內容。對此，您有什麼看法？

    王岐山：對於這個問題，我們是有深刻教訓的。2004年2月5日密雲踩踏事件發生後，經過仔細認真分析，市民安全意識薄弱的問題引起我們高度重視。當時很多人到沿河景區觀景過節，聽説河的西岸要放煙花，大家就突然涌上了那座坡度很陡的景觀橋，一個人跌倒了，後面的人繼續擁上去，更多的人被擠倒、被踩踏，最後致死原因基本上都是瞬間窒息，這其中有孕婦，還有不少人帶著兒童。在形成擁堵的情況下，有安全意識、安全觀念的人，這時候懷著孕，帶著孩子，絕不會湊這個熱鬧。還有，事故發生後，沒有人在現場實施人工呼吸、心臟按摩等搶救措施，傷員送到醫院已經死亡了。我們應看到如果廣大市民科學素質不高，安全意識不強，自救、救人能力不具備，小事故就會造成大事故。在應急工作中，主責是政府，主體是市民。市民既是救護的對象，更是自救、救人的主體。市民安全教育的工作做得越好，城市防災減災的水平就越高，在第一現場、第一時間組織動員群眾控制突發事件的能力也就越強。而長期以來，公眾的安全教育一直沒有得到應有的重視，廣大市民的安全意識、自我保護意識嚴重不足，預防各類突發事件的常識、自救互救的知識非常缺乏。因此，加強市民安全防護知識和技能的普及工作是城市應急管理面臨的一項重要任務，也是提高城市安全運行能力的一項重要內容。為建立政府主導、社會廣泛參與的預防和應對突發公共事件的有效機制，一方面，我們大力普及應急知識，先後將600萬冊《首都市民防災應急手冊》免費發放到千家萬戶，並以此為契機，全面開展應急管理進社區、進農村、進學校、進企業工程，普及應急知識和技能，提高廣大市民應對突發公共事件和參與應急管理工作的能力。另一方面，充分利用我們的政治優勢和組織優勢，對重大突發公共事件及時告知，以獲得群眾的參與和支持。我們利用告市民信、手機短信等方式，將京廣橋附近路面塌陷事故、西直門立交橋換梁工程等重大事件及時向社會和市民發佈相關信息，贏得市民的充分理解和全力配合，使處置工作得以順利完成。另外，在2006年11月中非合作論壇北京峰會期間，我們充分發揮以81萬“紅袖標”為主體的群防群治防控網絡的作用，確保全市治安秩序良好，為峰會期間城市的安全運行提供了重要保障。

    北京的應急管理工作取得了一定的進展，但總體上看，還處在起步階段，一些困擾我們的難題還沒有找到有效的解決辦法，一些新情況、新問題也會對我們的應急管理工作提出新的挑戰。北京市將按照黨中央、國務院的統一部署和要求，針對重點和難點問題，不斷學習國內外先進經驗，繼續探索和完善應急管理體系，切實提高應急管理工作水平，全力維護首都的安全穩定。