全力以赴，打好這場硬仗
——國家土地總督察辦公室主任馬毅談全國土地執法百日行動
9月13日，國土資源部召開全國土地執法百日行動視頻會議。部黨組書記、部長、國家土地總督察徐紹史在會上號召全系統儘快行動起來，全力以赴打好“百日行動”這場硬仗。土地執法百日行動吹響了號角。一場集中查處土地違法違規行為的風暴即將在中華大地颳起。
為什麼要開展“百日行動”？“百日行動”的主要任務是什麼？期望通過這場行動達到怎樣的效果？能否達到這樣的效果？這些都是大家熱切關注的問題，記者就此採訪了國家土地總督察辦公室主任馬毅。
開展“百日行動”，基於對當前土地執法形勢的判斷
記者：我們了解到，國土資源部決定從現在起到今年年底，集中100天時間，開展以查處“以租代徵”為重點的全國土地執法百日行動。是什麼原因促成這個決定的出臺？
馬毅：之所以決定開展“百日行動”，源於一個基本的判斷，這就是：當前全國土地執法形勢依然嚴峻，一定程度上干擾了國家宏觀調控政策作用的發揮。
經過2004年開始的土地市場清理整頓，特別是《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》、《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》下發後，地方各級政府依法管地用地、節約集約用地的意識，農民土地維權的意識都有所提高，各級國土資源部門土地監管力度也在不斷加大。總的來看，一方面，違規違法用地問題有所好轉。今年1～8月，全國共立案查處土地違法違規案件4．6萬多件，涉及土地面積43．5萬畝，同比分別下降了3．2％和4．5％。但另一方面，違法違規用地問題並沒有得到有效遏制，形勢依然嚴峻。從第七次衛片執法檢查結果看，2005年10月～2006年10月，監測的90個城市，除重點項目外，其他違規違法用地約為1．3萬宗，涉及土地面積24萬畝，佔同期新增建設用地宗地數和面積的比例分別為51％和22％。這些數據足以説明，土地執法形勢依然嚴峻。
正是基於這樣的基本判斷，國土資源部黨組決定在全國範圍內開展土地執法百日行動。這次行動，對於重點解決土地違法違規突出問題，遏制違法違規用地勢頭，進一步完善土地管理制度，都將産生積極的作用，是完全必要、非常及時的。
記者：據我了解，國家一直強調實行最嚴格的土地管理制度，近年來，國土資源部及相關部門對土地違法行為的查處也越來越嚴厲。那麼，到底是什麼原因造成“當前違法違規用地形勢依然嚴峻”？
馬毅：當前違法違規用地的形勢依然嚴峻，其成因是多方面的、也是複雜的。很重要的一條是，科學的國土資源觀還沒有真正樹立起來。雖然都説應當科學發展、保護耕地，但一碰到實際問題，就自行其是。“經營城市、以地生財”的影響沒有消除，還在蔓延。有令不行、有禁不止、有法不依、違法不究、姑息遷就，産生了很大的負面影響。有些同志以為違法“為公”、無畏處分，有的以為“法不責眾”、我行我素。當然，客觀上，有的地方規劃用地規模已經突破，建設用地又受到用地計劃指標的嚴格控制，就選擇了違法違規用地。同時，這與我們改革跟不上、工作跟不上、監管跟不上也有關係。
三個階段推進，矛頭直指三類違法用地行為
記者：“百日行動”的主要任務有哪些？
馬毅：重點是集中查處2005年1月1日以來“以租代徵”、違反土地利用總體規劃、擴大工業規模，未批先用等違法違規行為。一是“以租代徵”行為的整治。重點查處違反土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，規避農用地轉用和土地徵收審批，通過出租（承租）、承包等方式非法使用農民集體所有土地進行工商企業項目建設的“以租代徵”行為。到今年年底，要對“以租代徵”的違法違規問題，逐一清查到位，並依照有關法律法規的規定嚴肅處理。二是違反土地利用總體規劃擴大工業用地規模行為的整治。重點查處現有已審核公告的開發區擅自突破國土資源部核定的四至範圍，違反土地利用總體規劃圈佔土地的行為；查處以“工業集中區”等名義，違反土地利用總體規劃圈佔土地進行工業用地開發的行為。到今年年底，全面清理開發區或以“工業集中區”等名義違反土地利用總體規劃圈佔土地的問題，對發現的問題分類進行處理，進一步規範開發區用地行為，鞏固開發區清理整頓成果。三是“未批先用”行為的清理和整治。重點清查城市批次建設用地未依法辦理建設用地審批手續，先行徵地、供地、施工建設的違法違規行為。到今年年底，全面查清各地城市批次建設用地“未批先用”的建設項目，在查清事實的基礎上，予以處理。
行動分三階段進行：自查清理階段，即9月15日至10月14日。各級國土資源管理部門要根據百日行動方案以及視頻會議精神要求，組織部署本行政區域內土地違法違規問題的清理工作。自查清理要充分利用衛片執法檢查等工作成果，全面查清問題後統一登記填表，並將清理結果匯總報國土資源部，同時抄送派駐地方的國家土地督察局。
查處糾正階段，即10月15日至11月24日。上級國土資源管理部門要對發現的違法違規問題，依照有關法律法規的規定，查處到位；對清理出的管理不規範問題，要採取措施，予以糾正。國土資源部從各省級國土資源管理部門抽調人員組成工作組，對自查清理、查處糾正工作以及第七次衛片執法檢查的進展情況進行檢查。
督察整改階段，即11月25日至12月25日。各級國土資源管理部門要針對清查各類土地違法違規案件中暴露出的管理問題，舉一反三，制定以完善制度和程序，明確執法責任為重點的整改方案。國土資源部黨組成員帶隊組成檢查組，對部分地區的查處糾正情況進行檢查，並開展對重大問題的調研。各派駐地方的國家土地督察局對壓案不查、查處不力的，要督促整改。
記者：為什麼要以“以租代徵”為查處重點？
馬毅：大家知道，2004年，為了加強土地管理，國務院下發了《關於深化改革嚴格土地管理的決定》，2006年又下發了《關於加強土地宏觀調控有關問題的通知》。這些文件下發之後，應該説土地管理形勢開始向好的方面轉變。但是土地違法違規的形勢也有一個新的變化，比如説過去各級政府直接違法批地的行為比較多，這些文件下發之後，政府直接非法批地行為開始下降，特別是省一級政府基本上沒有了。當前土地違法的一個最主要的形式就是“以租代徵”。
“以租代徵”的實質就是農村集體土地規避農用地轉用審批，逃避土地計劃調控，規避土地收益稅費政策，直接進入非農業建設用地的行為。“以租代徵”不僅嚴重違反土地管理法律法規，也違背了國家和人民的長遠利益。首先，“以租代徵”行為破壞了土地用途管制制度，規避了國家對農用地轉用速度、規模、總量的控制，危及了堅守18億畝耕地紅線的目標，影響了國家宏觀調控政策的實施。從長遠看，“以租代徵”可能最終會損害農民的根本利益。由於土地的交易是自發的，也不受法律保護，交易的雙方，農民始終處在弱勢地位，一旦發生種種法律、經濟的糾紛情況，最終受損害的還是農民。因此，我們決定把“以租代徵”作為這次“百日行動”的重點。
抓住問題一查到底，保證行動不走過場
記者：短短100天的時間，要完成上述各項任務對國土資源部門是一個挑戰。你們將採取什麼有效措施保證這次行動順利推進？
馬毅：為了保證行動的順利推進，國土資源部成立領導小組統一領導“百日行動”。領導小組由部黨組書記、部長、國家土地總督察徐紹史任組長，部黨組副書記、副部長、國家土地副總督察李元，部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春任副組長，部各有關司局主要負責人為領導小組成員。
堅守耕地紅線是各級政府和各級國土資源部門的共同責任。但對於國土資源系統來説，這是法定職責，是第一要務。各級國土資源部門都要講政治、講大局，增強危機感和緊迫感，真正從思想上、組織上、行動上與中央保持高度一致。堅定信心、全力以赴，打好“百日行動”這場硬仗。這也是對我們執行力和公信力的一次重大考驗。
同時要迅速動員部署，全力以赴推進“百日行動”。要求各省級國土資源部門的主要責人要負總責，抽調精兵強將組成工作班子。精心制定方案，儘快行動起來。同時要明確各階段的重點任務。一是全面清理，摸清底數。要將“以租代徵”、擅自擴區設區、未批先佔先用等三方面違規違法用地的底數摸清。只有底數清，情況明，才好下決心，才能分類進行糾正處理。二是嚴肅查處糾正，依法嚴辦案件。在全面清查的過程中，發現問題，就要抓住不放，一查到底，既要處理事，又要處理人，絕不手軟，絕不姑息。三是切實抓好整改，創新制度。當前，面上存在的這些問題，跟我們改革跟不上，工作跟不上，監管跟不上，也有關係。在整改階段，一定要針對存在的問題，著力通過深化改革、創新制度，來理順關係、改進工作、加強管理。
記者：不少地方違法違規用地量大面廣，監督力量不足，有的甚至打著“因公違法”的旗號得到當地政府的默許或者支持，查處起來的確是難的。光有提高認識和迅速動員部署，似乎還難以確保這次行動不走過場？
馬毅：為了確保“百日行動”順利完成，不走過場，我們明確提出，國土資源部和各省級國土資源廳(局)要督促各地，從嚴清理，從嚴糾正，從嚴檢查，從嚴處理。對重大典型案件，要公開調查、公開處罰、公開追究、公開曝光。對“百日行動”的檢查、抽查、階段性小結和最後總結的情況，國土資源部要在系統內公開通報。國家土地督察派駐地方的九個督察局也要充分發揮督察作用，協助搞好“百日行動”。對那些瞞案不報、壓案不查的，一經發現，要追究責任，嚴肅處理。對於不認真組織查處的，部將直接立案查處，並追究有關人員的責任。對土地違法違規問題嚴重的地區，實行問責。
同時，我們也鼓勵大家振奮精神，堅定信心，打好“百日行動”這場重大戰役。一方面，對問題的嚴重性和清查處理的艱巨性，要有充分的估計。另一方面，也不要以為土地執法已經面臨“法不責眾”的困境，無須有悲觀情緒。我們落實的是中央的要求，是為了維護國家的全局和長遠利益，有各地黨委和政府的理解、支持和配合，有廣大公眾的理解、支持和參與，還有國土資源全系統的努力，“百日行動”一定能夠取得預期成效。
記者：剛才您提到，國家土地督察也要發揮作用，請問具體將如何發揮作用？
馬毅：目前，按統一部署，甘藏春副總督察召集九個局的主要負責同志開會，重點研究在“百日行動”中切實履行國家土地督察職責的問題，總的要求是各派駐地方的國家土地督察局要按照部黨組的統一部署，忠實履行國務院賦予的職能和職責，全過程地參與到“百日行動”當中，切實保證“百日行動”不走過場。具體來説，各派駐地方的國家土地督察局要對“百日行動”的全過程進行督察，按照各階段的要求，推動各項工作的有效開展和落實。
在自查清理階段，各國家土地督察局要及時了解督察範圍內“百日行動”的總體部署情況和實際進展狀況，督促地方加快部署和落實。要根據掌握的土地違法違規問題的線索，對各地自查清理結果的真實性有重點地進行檢查、抽查及核查，積極運用現代科技手段開展督察，根據實際工作的需要應用衛星影像資料開展應急性調查。督促各地全面查清結果，如實登記填表上報。對行動遲緩、組織不力、弄虛作假、瞞案不報的，要敦促有關地方切實改正。對拒不改正造成不良影響的地方，經部“百日行動”領導小組統一協調後，由所在地國家土地督察局下達國家土地督察整改意見書。要採取多種措施，通過多種渠道，進一步摸清督察範圍內的土地管理情況，掌握一批土地違法違規的重大線索，為部的檢查工作提供基本情況和基礎數據。
在查處糾正階段，各國家土地督察局要督促地方政府按照既處理事又處理人的原則，對發現的違法違規問題，依法依規查處到位。對發現的量大面廣、帶有典型性的土地違法違規問題，以及壓案不查、避重就輕、查處不力、以罰代法、處罰不到位的地區，經部“百日行動”領導小組統一協調後，由所在地國家土地督察局下達整改意見書。對整改不力的，及時報請國家土地總督察責令限期整改。糾正整改期間，暫停該地區農用地轉用和土地徵收。
在督察整改階段，各國家土地督察局要督促省級以及計劃單列市人民政府責成國土資源管理部門對清查中暴露出的管理問題，舉一反三，制定以完善制度和程序，明確執法責任為重點的整改方案。各國家土地督察局要根據督察範圍內土地利用和管理的經驗、土地違法違規問題的特點，認真總結，加強調查研究，提出完善土地管理政策和制度的建議。百日不是終點，探索深層次問題
記者：希望通過這次行動達到什麼樣的效果？
馬毅：總的來説，就是通過集中清理2005年1月1日以來“以租代徵”、違反土地利用總體規劃擴大工業用地規模、未批先用等土地違法違規行為，堅決查處違法違規案件，有效遏制土地違法違規現象上升的態勢，進一步落實最嚴格的土地管理制度，堅守18億畝耕地“紅線”，保證國家土地法律法規的貫徹執行，確保中央土地調控政策的有效實施。
記者：一場行動畢竟都要過去，“百日行動”不過100天。如何看待這100天的價值？
馬毅：“百日行動”有終點，但是嚴格土地管理、嚴肅土地執法沒有終點。我們對於這次“百日行動”的期待，是治標與治本相結合。從治標的目標來看，通過集中開展“百日行動”，保持土地執法的高壓態勢，遏制土地違法違規上升的勢頭，保證國家土地管理法律法規的執行，保障國家土地調控政策的實施。從治本的角度看，我們要通過對這些土地違法違規行為的清理，分析深層次的原因，找出規律性的東西，制定相應的政策措施。通過總結在“百日行動”中發現的一些制度性漏洞，進一步完善土地管理制度。
總之，堅守18億畝耕地紅線，國土資源系統必須切實負起責任，毫不動搖地堅守耕地紅線。國家的利益高於一切，人民的利益高於一切，對敢於觸犯紅線的人，我們將堅決查處，絕不手軟、絕不姑息，打好這場集中查處土地違法違規行為的硬仗。
國土資源部關於印發 《全國土地執法百日行動方案》的通知
2007年9月17日（星期一）上午10時，國務院新聞辦公室舉行新聞發佈會，請國土資源部介紹全國土地執法百日行動等方面情況，並答記者問。圖為國土資源部國家土地副總督察甘藏春介紹有關情況。（中國政府網 陳競超 攝）
全國土地執法百日行動方案
（2007年9月12日）
國土資源部
為解決當前土地執法方面存在的突出問題，國土資源部決定從現在起到今年底，集中100天時間，開展以查處“以租代徵”為重點的全國土地執法百日行動。
一、總體要求通過集中清理
2005年1月1日以來“以租代徵”、違反土地利用總體規劃擴大工業用地規模、未批先用等土地違法違規行為，堅決查處違法違規案件，有效遏制土地違法違規現象有所上升的態勢，進一步落實最嚴格的土地管理制度，堅守18億畝耕地“紅線”，保證國家土地法律法規的貫徹執行，確保中央土地調控政策的有效實施。
二、主要任務和工作目標
（一）“以租代徵”行為的整治。重點查處違反土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，規避農用地轉用和土地徵收審批，通過出租（承租）、承包等方式非法使用農民集體所有土地進行工商企業項目建設的“以租代徵”行為。到今年底，國土資源管理部門要對“以租代徵”的違法違規問題，逐一清查到位，並依照有關法律法規的規定嚴肅處理。對未依法辦理農用地轉用和土地徵收審批，國家機關工作人員批准“以租代徵”佔地建設的，要追究其非法批地的法律責任；對單位和個人擅自通過“以租代徵”佔地建設的，要追究其非法佔地的法律責任。
（二）違反土地利用總體規劃擴大工業用地規模行為的整治。重點查處現有已審核公告的開發區擅自突破國土資源部核定的四至範圍，違反土地利用總體規劃圈佔土地的行為；查處以“工業集中區”等名義，違反土地利用總體規劃圈佔土地進行工業用地開發的行為。到今年底，全面清理開發區或以“工業集中區”等名義違反土地利用總體規劃圈佔土地的問題，對發現的問題分類進行處理，進一步規範開發區用地行為，鞏固開發區清理整頓成果。在新一輪土地利用總體規劃批准之前，各地一律不得在規劃範圍外以開發區、“工業集中區”、“産業集聚區”等各種名義非法調整規劃。
（三）“未批先用”行為的清理和整治。重點清查城市批次建設用地未依法辦理建設用地審批手續，先行徵地、供地、施工建設的違法違規行為。到今年底，全面查清各地城市批次建設用地“未批先用”的建設項目，在查清事實的基礎上，予以處理。對單獨選址建設項目未依法辦理建設用地審批手續，擅自先行動工建設的行為，到今年底，要查清事實，分析原因，明確責任，區分不同情況，分類提出處理意見。同時，要研究進一步改革和完善建設用地報批程序的辦法。
三、工作安排 百日行動分三階段進行：
（一）自查清理階段（9月15日至10月14日）。國土資源部專門召開視頻會議部署百日行動。各級國土資源管理部門要根據百日行動方案以及視頻會議精神要求，組織部署本行政區域內土地違法違規問題的清理工作。自查清理要充分利用衛片執法檢查等工作成果，全面查清問題後統一登記填表，並將清理結果匯總報國土資源部，同時抄送派駐地方的國家土地督察局。
（二）查處糾正階段（10月15日至11月24日）。上級國土資源管理部門要對發現的違法違規問題，依照有關法律法規的規定，查處到位；對清理出的管理不規範問題，要採取措施，予以糾正。國土資源部從各省級國土資源管理部門抽調人員組成工作組，對自查清理、查處糾正工作以及第七次衛片執法檢查的進展情況進行檢查。
（三）督察整改階段（11月25日至12月25日）。各級國土資源管理部門要針對清查各類土地違法違規案件中暴露出的管理問題，舉一反三，制定以完善制度和程序，明確執法責任為重點的整改方案。國土資源部黨組成員帶隊組成檢查組，對部分地區的查處糾正情況進行檢查，並開展對重大問題的調研。各派駐地方的國家土地督察局對壓案不查、查處不力的，要督促整改。
四、工作要求和措施
（一）加強領導，統一認識。國土資源部成立領導小組統一領導百日行動。領導小組由部黨組書記、部長、國家土地總督察徐紹史任組長，部黨組副書記、副部長、國家土地副總督察李元，部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春任副組長，部各有關司局主要負責人為領導小組成員。領導小組下設辦公室，甘藏春兼任辦公室主任，具體工作由部執法監察局和國家土地總督察辦公室負責。各級國土資源管理部門要從實踐“三個代表”重要思想和貫徹落實科學發展觀的高度，充分認識本次行動的重要性和緊迫性。要按照行動方案的要求，逐級認真動員部署，建立相關工作機制，確定具體的工作任務和目標，成立專門的工作班子，全面領導實施本行政區域內的百日行動。
（二）統籌兼顧，協同配合。今年以來，監察部、國土資源部部署了進一步開展查處土地違法違規案件專項行動，監察部等五部門聯合開展了國有土地使用權出讓情況專項清理，農業部等七部委聯合部署了開展全國農村土地突出問題專項治理。地方各級國土資源管理部門要按照專項行動、專項清理、專項治理和本次百日行動的部署和要求，統籌兼顧，積極開展相關工作，確保完成各項任務。百日行動中的重大問題，要及時向當地黨委、政府彙報，特別是涉及本部門難以解決的問題，要主動提出建議，積極爭取當地黨委、政府的支持，要做好與有關部門的溝通協調工作，共同研究解決土地管理和土地執法中的關鍵問題。各派駐地方的國家土地督察局負責對專項行動、專項清理、專項治理和百日行動的全過程督察，按照各項工作的要求，明確各階段的督察重點，推動各項工作的有效開展和落實。
（三）依法查處，督促整改。地方各級國土資源管理部門要嚴格依法依紀處理土地違法違規問題，嚴肅處理以罰代法、處罰不到位的行為。對土地違法違規涉及到應當追究國家機關工作人員行政責任的，要移送監察部門；涉及犯罪的，要移送司法機關。嚴格追究瞞案不報、壓案不查的責任。對於不認真組織查處的，部將直接立案查處，並追究有關人員的責任。對土地違法違規問題嚴重的地區，實行問責。各派駐地方的國家土地督察局對壓案不查或查處不力的地區，應及時向有關省級及計劃單列市人民政府發出整改意見書；整改不力的，報請國家土地總督察責令限期整改，限期整改期間暫停該地區農用地轉用和土地徵收審批。
（四）積極宣傳，營造氛圍。最近一個時期，各級國土資源管理部門的宣傳工作要以百日行動為重點，要充分利用廣播、電視、報刊、網絡等媒體，大力宣傳百日行動各階段的整治成果和查處違法違規用地行為的進展情況，保持輿論的高壓態勢。要定期召開新聞發佈會，發佈相關信息，通報百日行動的進展情況。各地都要通過媒體曝光一批影響惡劣的案件。要通過聲勢浩大、卓有成效的宣傳活動，大力宣傳中央關於嚴格土地管理，堅決打擊土地違法違規行為的堅定決心，牢固樹立依法管地、依法用地的觀念，營造良好的土地管理氛圍。
（五）建章立制，規範管理。各級國土資源管理部門要通過百日行動，認真總結土地管理的經驗，針對土地管理和土地執法中存在的問題，立足於從管理上查找原因，對尚未建立管理制度的，要限期建立；對制度不落實、管理不到位的，要研究落實措施；要建立公開透明的辦事程序和集體決策制度，進一步規範工作程序，促進依法行政和依規辦事。國土資源部將對百日行動組織開展情況、土地違法違規案件查處情況等予以通報。各省級國土資源管理部門要在每個階段結束後（10月14日、11月24日、12月25日）將百日行動各階段進展情況匯總報告領導小組辦公室，重大情況隨時報告。
