立足當前 著眼長遠促進我國奶業持續健康發展
——國家發展改革委負責人就《國務院關於促進
奶業持續健康發展的意見》答記者問

    日前，國發〔2007〕31號文印發了《國務院關於促進奶業持續健康發展的意見》（以下簡稱《意見》）。為準確理解和全面把握《意見》的有關精神，確保政策順利實施，記者採訪了國家發展改革委負責人。

    問：請介紹一下《意見》出臺的背景和重大意義？

    答：改革開放以來，我國奶業發展大體經歷了兩個階段。上世紀80年代初到1999年，我國奶業開始起步並得到較快發展，奶牛存欄由64.1萬頭增至442.8萬頭，奶類産量由136.7萬噸增至806.7萬噸。進入新世紀後，我國奶業發展進入了高速增長階段。2006年，奶牛頭數發展到1363萬頭，奶類産量達到3302.5萬噸，人均奶類佔有量從7.3公斤增加到25.1公斤，年均分別增長18.6%、24%、22.8%。奶業的持續快速發展，對豐富城鄉市場、優化農業結構、增加農民收入做出了積極貢獻。

    去年以來，受多種因素影響，我國奶牛養殖效益大幅下降，部分奶牛養殖戶虧損，個別地區出現宰殺母牛犢現象，已嚴重影響奶業的正常發展及奶業基礎。黨中央、國務院高度重視，胡錦濤總書記、溫家寶總理、回良玉副總理多次做出重要批示，要求高度重視這一動向，及早研究提出扶持我國奶業發展的政策措施，避免奶業大起大落。遵照黨中央、國務院領導同志的批示，國家發展改革委會同財政部、農業部等有關部門，在深入主産區實地調研、多次召開部門和地方座談會、廣泛聽取各方面意見和建議的基礎上，起草了促進奶業持續健康發展的意見，報經國務院審議同意後，國務院以國發〔2007〕31號文件正式印發了《意見》。

    奶業是農業的重要組成部分，是農業現代化的重要標誌；乳品是重要的“菜籃子”産品，與人民生活息息相關。正像《意見》指出的，保持我國奶業持續健康發展，是優化農業結構，建設現代農業的需要；是促進産業進步，增加農民收入的需要；是改善居民膳食結構，增強國民體質的需要。《意見》立足於解決當前奶業面臨的困難，又著眼于現代奶業的長遠發展，提出了一系列政策措施，對於恢復奶農信心，穩定奶牛存欄，防止奶業大起大落，促進奶業增長方式的轉變，全面提升我國奶業的質量、效益和競爭力具有重要意義。

    問：近期我國奶業出現波動的原因是什麼？應如何看待我國奶業的總體發展態勢？

    答： 近期我國奶業出現波動，直接原因是飼料價格上漲、原料奶收購價格偏低，深層次原因則是奶業各個環節存在問題的集中表現。一是養殖方式較為落後，良種覆蓋率和單産水平低。我國戶養奶牛規模小，20頭以上規模養殖僅佔29%，良種覆蓋率只有44%，平均單産3.9噸，僅為世界平均水平的70%，原料奶質量亟待提高。二是乳品加工企業與奶農的利益關係不順，原料奶定價機制不合理。奶農合作組織發育滯後，加之鮮奶不宜儲存，奶站管理混亂，存在壓級壓價、強買強賣、剋扣奶農等不法行為，奶農沒有話語權。三是乳品加工企業惡性競爭，市場秩序不規範。全國乳品加工企業已達1600多家，大部分企業規模小，技術水平低，佈局不合理；加工能力嚴重過剩，開工率只有60%。企業為搶佔市場，捆綁銷售，低價傾銷。四是質量保障體系不健全，液態奶標識制度不落實。原料奶質量標準、液態奶加工工藝及産品標準不完善，復原乳標識制度未得到嚴格執行。五是消費群體培育滯後，市場開拓不力。對牛奶營養知識的宣傳和産品推廣工作力度不夠，加之受飲食結構、消費習慣的影響，我國乳品現實需求與潛在市場需求有較大差距。

    對於我國奶業發展的總體態勢，我們的基本看法是：第一，我國奶業仍有很大發展潛力。雖然近年我國奶類人均佔有量上升很快，但與世界平均水平100公斤、發達國家平均水平300公斤相比仍有很大差距，城鄉之間、地區之間的奶類消費也不平衡，我國乳品消費仍有很大市場空間和增長潛力。目前出現的矛盾和問題，是發展進程中結構性矛盾和體制性問題的表現，而並非供大於求。第二，我國奶業發展正處在從單純數量擴張階段向整體優化結構、提高産業素質和産品競爭力階段轉變的關鍵時期，必須及時採取有力的應對措施，確保我國奶業的持續健康發展。

    問：應如何理解《意見》提出的促進奶業持續健康發展的指導思想、基本原則？

    答：《意見》提出的促進奶業持續健康發展的指導思想，是今後一段時期奶業發展工作的總要求。主要有三層意思：第一，強調把發展現代奶業放在更加重要的位置，以保護奶農利益為根本，這是做好奶業工作的思想基礎。第二，強調以提高良種化水平和轉變飼養方式為基礎，以建立奶農與企業合理的利益關係為紐帶，以完善法律法規、質量標準和規範市場秩序為保障，以加大政策扶持力度為支撐，闡明了奶業發展工作的主要抓手。第三，強調努力推進我國奶業的規模化、標準化、優質化和産業化，確定了我國奶業發展的總體目標。

    《意見》明確了促進奶業持續健康發展應遵循的4條原則：一是立足當前解困，著眼長遠發展。當前要幫助奶農渡過難關，防止奶業大起大落，同時要著眼奶業長遠發展，積極促進奶業增長方式的轉變。二是堅持以農為本，理順利益關係。鼓勵企業與奶農建立多種形式的利益聯結機制，構建農企一家、互利共贏的産業化經營新格局。三是規範企業行為，維護市場秩序。四是堅持市場導向，加大政策扶持。充分發揮市場機製作用與加大政策扶持力度相結合，引導廣大奶農和企業面向市場組織生産。

    問：當前和今後一段時期促進奶業持續健康發展有哪些任務和重點工作？

    答：《意見》從六個方面明確了促進奶業持續健康發展的主要任務和重點工作。

    一是加強良種繁育和推廣，提高奶牛生産水平。到2012年，力爭奶牛良種覆蓋率提高到60%，奶牛平均單産水平提高到5.5噸。

    二是推進養殖方式轉變，提高原料奶質量。通過發展規模養殖小區（場）等方式，著力解決奶牛養殖規模小而散問題，到2012年規模養殖的比重要有較大幅度提高。把提高原料奶質量放在突出重要位置，努力提高原料奶的乳脂率和乳蛋白含量，降低菌落總數。

    三是積極發展産業化經營，形成合理的原料奶定價機制。鼓勵乳品加工企業與奶農結成穩定的産銷關係和緊密的利益聯結機制。地方人民政府要加強對原料奶收購價格的指導，充分發揮奶農專業合作組織在價格協商中的作用。縣級有關部門要加強奶站管理，建立原料奶質量第三方檢測制度，規範原料奶收購秩序。

    四是優化奶業佈局，提高企業素質。嚴格乳品加工行業準入制度，防止加工企業盲目發展和低水平重復建設。優化全國奶業佈局，加快南方草山草坡和奶水牛開發，緩解奶業“北多南少”矛盾。乳品加工企業要合理確定奶源半徑和經濟規模，建立穩定的奶源基地，自覺遵守行業規範。

    五是健全質量標準體系和標識制度，規範市場秩序。統一併嚴格執行國家標準，完善原料奶質量標準體系。進一步落實液態奶生産經營管理的規定，完善復原乳檢測技術、方法，嚴格産品標識標注管理。健全相關法律法規，依法加強監管，及時查處低價傾銷等惡性競爭行為。

    六是引導乳品消費，開拓奶業市場。大力宣傳和普及奶類營養知識，培養國民乳品消費習慣，引導城鄉居民擴大消費，注重培育青少年消費群體。加大國家學生飲用奶計劃的推廣力度，擴大學生飲用奶覆蓋範圍。完善乳品物流配送體系，積極開拓中小城市和農村消費市場。

    問：《意見》對扶持奶業發展提出了哪些具體政策措施？

    答：針對我國奶業發展中存在的問題，《意見》提出了扶持奶業發展的政策措施，主要包括：

    一是加大奶牛良種補貼力度。為加快擴大優質奶牛種群步伐，繼續執行中央財政奶牛良種補貼政策，補貼範圍由目前北方地區奶牛頭數1萬頭以上、南方地區奶牛頭數5000頭以上的181個重點縣，擴大到全國，將全部能繁母牛納入補貼範圍，並對經過後裔測定並註冊的優良種公牛凍精液加大補貼力度。

    二是實施後備母牛補貼政策。為保護奶牛後備資源，對享受奶牛良種補貼改良後的優質後備母牛每頭一次性補貼500元，中央財政對中西部地區給予補助，東部地區補貼由地方財政負擔。

    三是將牧業機械和擠奶機械購置納入財政農機具購置補貼範圍，國家對奶牛養殖農戶購置牧業機械和擠奶機械給予補貼。

    四是完善奶牛重大疫病防治和撲殺政策。為降低農戶奶牛養殖疫病風險，將患布氏桿菌病、結核病而強制撲殺的奶牛，列入畜禽疫病撲殺補貼範圍，具體辦法比照口蹄疫撲殺補助辦法執行。

    五是建立奶牛政策保險制度。為增強奶農抗禦風險能力，有效保障奶牛養殖安全，國家建立奶牛政策性保險制度，政府對參保奶農給予一定的保費補貼。中央財政對中西部地區給予補助，東部地區補貼由地方財政負擔。

    六是支持建設標準化奶牛養殖小區。為加快推進奶牛養殖規模化、集約化、標準化，轉變奶牛飼養方式，國家對養殖小區水電路、糞污處理、防疫、擠奶設施及飼草料基地建設等給予適當投資補助。

    七是加強對奶牛養殖農戶的信貸支持。為了幫助奶農渡過難關，恢復信心，保護奶業基本生産能力，金融機構要對奶牛養殖農戶、奶農合作社等提供信貸支持，開發適應奶業的金融産品，搞好金融服務；地方人民政府要給予適當貼息補助。對2006年1月1日至2008年6月30日期間，因非主觀因素發生還貸困難的奶牛養殖農戶，其逾期貸款視困難情況予以展期，具體期限由貸款銀行決定。經貸款銀行同意展期的逾期貸款免收罰息。

    八是完善奶業産業政策。為促進企業合理佈局和有序發展，對新建和擴建乳品加工項目取消備案制，統一實行核準制，並將與之配套的奶源基地建設作為項目核準條件之一，對已建、在建、擬建項目進行清理。

    問：《意見》提出的工作任務和8條扶持奶業發展的政策措施如何落實？

    答：《意見》提出的8條政策措施，還需要有關部門制定具體的實施辦法。《意見》明確要求有關部門抓緊研究出臺具體辦法，確保2007年年底前政策落實到位。有關部門要按照職責分工，密切配合，支持地方人民政府做好工作。農業部門要會同有關部門抓緊編制全國奶業發展規劃，發展改革、財政部門要落實支持奶業發展的各項資金，商務、質檢等部門要加大乳品市場秩序和産品質量監管力度，保監會要督促保險公司儘快開展奶牛保險業務。行業協會要充分發揮協調、服務、維權、自律的作用。

    《意見》還明確提出，促進奶業發展的主要責任在地方人民政府，要求地方各級人民政府進一步增強做好奶業工作的責任感、緊迫感，全面落實“菜籃子”市長（行政領導）負責制，把奶業發展列入重要議事日程。當前，要把避免奶業大起大落作為緊迫任務，把中央的政策措施與本地實際緊密結合，狠抓落實，確保奶農得到政策實惠。 

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