海關總署就海關行政復議爭議能否調解等問題答問

    行政復議調解是發生行政糾紛的雙方當事人，在復議機關的主持下，依照法律的規定，對雙方當事人進行思想排解疏導，説服教育，促使發生糾紛的雙方當事人互相協商，互諒互讓，依法自願達成協定，由此解決行政糾紛的一種活動。2007年5月23日，國務院出臺的《中華人民共和國行政復議法實施條例》已于8月1日起正式施行。該條例第一次將調解制度明確列入了復議糾紛解決的方式之一。在此情況下，海關及時出臺了《中華人民共和國海關行政復議辦法》（海關總署令第166號），該辦法對海關行政復議糾紛的調解制度的建立進行了進一步的細化規定。但是，由於復議調解對廣大當事人來説是一項嶄新的制度，其涉及的法律問題亦存在一些較為模糊的界限與標準。

    問：是否所有的復議案件都可以通過調解方式解決？

    答：並非所有的復議案件都可以通過調解方式解決，海關復議案件的調解範圍是有明確限定的。根據《行政復議法實施條例》第五十條的規定，只有兩種情況下，復議機關可以進行調解：

    一是公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的。

    自由裁量權是指法律、法規對某一具體行政行為的內容或實施要求沒有明確的規定，或雖有明確規定，但留有一定自由行使職權的幅度，由行政機關依照立法目的和公正合理的原則，結合具體情形自行判斷並做出處理的權力。自由裁量權是法律賦予行政機關的一種自行決定權，即對行為的方式、範圍、種類、幅度等的選擇權。具體到海關，最典型的包括行政處罰方式的選擇範圍、量罰幅度，還包括海關審價中對同時或大約同時的價格資料的選取等等。海關自由裁量權存在一定自由度，這種自由度意味著經雙方協調，海關對自由裁量行為做出一定程度的改變是合法的，這是復議調解的第一個法定範圍。

    二是當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。

    其中行政賠償糾紛是指行政主體及其工作人員違法行使行政職權，侵犯行政相對人的合法權益造成損害，而依法承擔賠償責任的糾紛。如海關在行政處罰、扣留中有違反有關法律的情況給當事人造成損失的。行政補償糾紛是指因行政主體的合法行政行為造成行政相對人合法權益的損失，依法由行政主體對行政相對人所受的損失予以彌補而産生的糾紛。如海關在實施查驗中給當事人造成了貨物的損毀等損失。

    這兩種糾紛都可以適用調解，原因是上述糾紛的核心是當事人的人身權、財産權等權利是否受到損害，是否應予賠償、補償，以及應在何種程度和範圍內予以賠償、補償的問題。而權利具有自由處分的性質，當然也就存在著進行調解的基礎。

    問：行政復議調解應遵循什麼原則？

    答：海關行政復議糾紛可以調解，並不是説調解在所有方面都正當化了。無論是從目前《行政復議法實施條例》的立法還是從《海關行政復議辦法》的具體規定來看，海關行政復議調解制度都是一種有限的調解制度，即應受這麼幾個原則的制約：

    自願原則。自願原則包括自願通過調解途徑解決爭議和自願達成調解協議兩個方面。自願通過調解途徑解決爭議是指調解必須在爭議雙方自願的基礎上進行。行政復議的涉案海關與申請人雙方可以主動申請復議機關進行調解，復議機關也可以主動詢問雙方是否願意調解。但復議機關不得以任何方式進行強行調解，調解也不應當成為行政復議程序的必經階段。自願達成調解協議是指雖然涉案海關與申請人願意通過調解途徑解決爭議，但當雙方達不成調解協議的，或是達成調解協議但在送達前任何一方反悔的，復議機關應該及時依法做出行政復議決定。

    合法原則。合法是海關復議調解的另一項基本要求，調解不遵循合法原則，只能導致被法律否定。合法原則主要是指調解協議內容的合法性，即調解協議內容不得違反法律規範的規定。但此處需要注意的是，復議調解的特點決定了此處的合法性不同於以往的嚴格合法性要求，而是一種相對寬鬆的合法原則。具體而言，糾紛當事人在接受調解時，可以處分自己的實體權利，在不違反實體法禁止性規範的前提下，達成雙方所滿意或可能接受的調解協議。這種相對寬鬆的合法原則，決定了復議調解與復議決定所遵從的截然不同的制度設計理念，賦予了調解制度在法定框架下的旺盛生命力。如本案中，涉案海關在行政復議調解中從高效及時化解行政爭議的角度出發，根據當事人違法的主客觀因素和情節，適當地調整了行政自由裁量權，將處罰幅度降低為5%，達到了良好的執法效果。

    當然，除了上述《行政復議法實施條例》和《海關行政復議辦法》明確規定的原則限制外，由於海關復議調解是爭議雙方在復議機關主持下進行的協商和解，因此僅限于對社會利益和公共利益沒有影響的案件。一些涉及國家政治經濟政策的進出境管理秩序問題、危害廣大人民群眾權益的嚴重走私行為的處理等，在行政復議過程中不能適用調解。此外，海關執法有其自身特點，特別是在一些進出境通關過程中，貨物的所有人與辦理海關手續的當事人常常不同一，造成有些行政復議案件涉及的關係很複雜。如近年來對海關針對收發貨人進行的行政處罰提出異議的申請人往往是涉案貨物的實際貨主。在這種情況下，海關如直接與申請人達成調解協議，往往會對第三人的權益造成影響。這些復議案件雖然不涉及公共利益，但涉及第三方利益。應該説這類案件是可以適用調解的，但為確保第三方的利益不受損害，調解過程必須有第三方參加，且調解協議應當經第三人同意。

    問：行政復議調解協議對雙方都有約束力嗎？

    答：根據《行政復議法實施條例》和《海關行政復議辦法》的規定，調解作為一種復議案件的結案方式，應當對當事人雙方達成的協議予以書面記載，即製作行政復議調解書。行政復議調解書應當載明申請人和被申請人的基本情況，申請人和被申請人在復議中提出的相關請求、事實和理由，調解的基本情況和結果，申請人和被申請人履行調解書的義務等內容，並且加蓋行政復議機關的印章。行政復議調解書一經送達雙方當事人簽字，即具有法律效力，行政復議的雙方當事人都必須遵守調解書的內容，履行調解書規定的義務。在復議調解中，雙方當事人任何一方不履行已經生效的復議調解書的，另一方都可以申請強制執行。

    具體到海關復議調解來説，如果申請人認為涉案海關不履行或者無正當理由拖延履行行政復議調解書的，可以申請行政復議機關責令涉案海關履行。海關行政復議機關發現涉案海關不履行或者無正當理由拖延履行行政復議調解書的，應當責令其限期履行，並且製作《責令限期履行行政復議決定通知書》，送達涉案海關。以上不履行或者無正當理由拖延履行情節嚴重的，還可以依法追究涉案海關相關人員的責任。而如果申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議調解書的，由作出具體行政行為的海關依法強制執行或者申請人民法院強制執行。