成品油價稅費改革答記者問
發展改革委 財政部
交通運輸部 稅務總局

    （一）問：請談談此次改革的背景?

    答：近年來，我國經濟發展與資源環境的矛盾突出，節能減排工作任務艱巨。一方面，隨著經濟發展和人民生活水平提高，我國對石油需求不斷增加，由於資源匱乏，我國從1993年由凈出口國變為凈進口國，對外依存度逐年提高，目前已達到50%。尋找石油資源的成本也越來越高。另一方面，我國石油利用效率低、單耗水平高、浪費現象嚴重。我國單位GDP石油消耗和機動車每百公里油耗都明顯高於發達國家水平。隨著機動車保有量的快速增長，耗油量急劇增加，燃油污染也日益嚴重。目前大城市80%以上的一氧化碳、40%以上的氮氧化物，來自機動車尾氣排放。為保持經濟社會的可持續發展，迫切需要抑制燃油的不合理消費。

    長期以來，除徵收車輛購置稅外，我國公路交通基礎設施維護和建設資金，主要通過徵收公路養路費和車輛通行費等方式籌集，這對公路交通發展起到了重要作用。但是，也帶來一些矛盾和問題。由於養路費按車輛及載重計費，存在異地挂靠、大噸小標、超限超載等逃避收費現象以及收費行為不規範問題，造成車主負擔不公平；同時，在收費公路發展中也存在規模大、站點多、結構不合理等問題，影響了區域經濟發展和群眾便捷出行。1999年10月全國人大常委會修訂了《中華人民共和國公路法》，明確提出“國家採用依法徵稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定”，為燃油稅費改革提供了法律依據。多年來，國家相關部門對燃油稅費改革方案進行了認真研究，並做了大量準備工作，但是由於國際市場油價持續上漲，燃油稅費改革一直未能出臺。

    為了滿足經濟發展和人民生活水平提高不斷增長的石油需求，早在1998年我國就確立了石油價格市場化的取向。2003年，為減輕國際市場油價大幅攀升和國內“非典”疫情的影響，國家對成品油價格實施了調控，國內成品油價格沒有按照定價機制隨國際市場油價相應調整，這對於保持國民經濟持續快速發展、安定人民生活是必要的，但也産生了市場供應緊張等新問題。為此，2006年國家明確國內成品油價格與國際市場原油價格實行有控制地間接接軌，但受國際市場油價大幅攀升的影響，這個機制未能完全實行，國內成品油價格幾度出現與國際原油價格倒挂的情況，特別今年前9個月倒挂現象尤為突出。在國際市場油價回落、推進燃油稅費改革的同時，必須儘快完善成品油價格形成機制，理順成品油價格。

    （二）問：請談談此次改革的目標和總體思路?

    答：這次成品油價稅費改革，通過建立規範的稅費體制和完善的價格機制，實現促進節能減排、環境保護和結構調整，公平負擔，依法籌措交通基礎設施維護和建設資金等多重政策目標。總體思路是：規範政府收費行為，取消公路養路費等收費；在不提高現行成品油價格的前提下，提高現行成品油消費稅單位稅額，依法籌集交通基礎設施養護、建設資金；完善成品油價格形成機制，理順成品油價格。

    （三）問：燃油稅費改革的意義是什麼?

    答：實施燃油稅費改革的意義：一是通過建立規範的稅費體制，取代養路費等收費，有利於進一步理順稅費關係，公平社會負擔。二是通過提高現行成品油消費稅單位稅額，有利於發揮稅收杠桿促進節能減排、環境保護和優化經濟結構，以及促進經濟發展方式轉變的積極作用。三是在不提高現行成品油價格的前提下實施這項改革，既不會增加用油者原有負擔，又能依法籌集交通基礎設施養護、建設資金。

    （四）問：燃油稅費改革的主要內容是什麼?

    答：燃油稅費改革的主要內容包括兩個方面：一是取消公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費和水運客貨運附加費，逐步有序取消已審批的政府還貸二級公路收費。二是汽油消費稅單位稅額每升由0.2元提高到1元，凈提高0.8元；柴油每升由0.1元提高到0.8元，凈提高0.7元；其他成品油單位稅額相應提高。汽、柴油等成品油消費稅實行從量定額計徵，不是從價計徵，與油品價格變動沒有關係，徵稅多少只與用油量多少相關聯。提高成品油單位稅額後，現行汽、柴油價格不提高。也就是説，提高的稅額包含在現行油品價格之中，屬於價內徵收，不是在價格之上再加一塊稅收。

    一般而言，燃油稅負水平是用燃油稅收佔油品含稅零售價格的比重來衡量的。燃油稅負水平取決於多種因素，是與各國的資源稟賦程度、經濟發展水平及環境保護要求等相適應的，沒有統一的國際標準。我國成品油含稅零售價格中包含的稅種主要有增值稅、消費稅、城市維護建設稅和教育費附加。從國際上看，歐盟等發達國家油品的稅負較重，美國較輕，我國周邊國家和地區的稅負為國際中等水平，我國現行的汽、柴油稅負水平比較低。這次實施燃油稅費改革後，我國汽、柴油的稅負水平，不僅仍低於歐盟國家的水平，也低於周邊國家和地區的水平。這一稅負水平是與我國現實經濟狀況和長遠發展戰略相適應的。

    （五）問：為什麼在提高汽、柴油消費稅單位稅額的同時，提高其他成品油消費稅單位稅額?

    答：這次在提高汽、柴油消費稅單位稅額的同時，也相應提高石腦油、溶劑油等油品的消費稅單位稅額，這是因為：一方面，石腦油、溶劑油等油品一樣都屬於石油製品，從調節資源類産品消費、促進節能減排的角度考慮，應同時提高；另一方面，由於其他成品油，特別是石腦油油品組成成份與柴油相近，經過簡單加工，便可變為汽、柴油，如果不相應提高上述成品油的單位稅額，將會造成較大的稅率差異，可能衝擊正常的油品市場秩序，出現偷稅逃稅等問題。另外，這也是世界許多國家的通常做法。

    （六）問：為什麼要逐步有序取消政府還貸二級公路收費?

    答：“貸款修路，收費還貸”是我國公路基礎設施建設投融資政策的重要組成部分。1984年實施以來，有效緩解了公路建設資金不足的矛盾，極大地加快了我國公路建設步伐。到2007年底，全國公路總里程達到358萬公里，公路網密度提高了近3倍。其中，高速公路5.4萬公里，二級以上高等級公路在公路網中的比例提高了7倍。在我國現有公路網中，95%的高速公路，61%的一級公路，42%的二級公路都是依靠收費公路政策建設的。實踐證明，收費公路政策對於推進我國公路交通的發展，有效緩解公路交通對國民經濟和社會發展的“瓶頸”制約，起到了十分重要的作用。當前，世界上有60多個國家以收費公路的形式建設和發展高速公路，利用這種方式吸收社會資本投資公路建設，並調節交通量分佈、優化出行方式。根據我國現階段經濟社會發展水平，今後一個時期，收費公路政策仍是我國籌集公路交通建設資金的重要渠道。

    “貸款修路，收費還貸”的公路投融資模式，在有效解決我國公路交通供給能力嚴重短缺的同時，也逐漸暴露出一些不容忽視的問題，主要是收費公路結構不合理的問題日漸突出。在全國收費公路總里程中，二級收費公路里程和收費站均佔總量的60%左右。隨著高速公路建設逐漸形成網絡，二級公路的幹線骨架功能逐漸削弱，而且收費站大多分佈在城鄉居民頻繁使用的公路上，與當地經濟發展和居民生産生活的矛盾日益突出，因此，從長遠發展考慮，有必要對收費公路政策進行調整和完善。逐步有序取消政府還貸二級公路收費，能夠使收費公路里程和收費站點數量減少一半以上，解決收費公路規模過大問題，方便城鄉居民出行和貨物運輸，也可以減輕用路者的負擔。但是，這項改革必須與經濟發展和財力狀況相適應，逐步有序地加以推進。

    （七）問：這次完善國內成品油價格形成機制的重要意義是什麼?

    答：我國石油消費一半以上靠進口，並且進口比重逐年遞增，國際市場石油價格變化對國內市場的影響也越來越大。我國原油價格已與國際市場原油價格直接接軌，隨著國際市場原油價格大幅波動，如果國內成品油價格不能及時理順，不利於資源進口，也對成品油市場穩定供應産生嚴重影響。完善國內成品油價格形成機制，理順國內成品油價格，有利於保持石油行業持續健康發展，有利於充分利用國內國際兩個市場、兩種資源，保證國內市場供應，有利於促進我國經濟平穩運行和維護社會穩定，促進石油資源節約使用。

    （八）問：完善國內成品油價格形成機制有哪些主要內容?

    答：國産陸上原油價格繼續實行與國際市場直接接軌，國內成品油價格繼續堅持與國際市場有控制地間接接軌，建立和完善既反映國際市場石油價格變化和企業生産成本，又考慮國內市場供求關係；既反映石油資源稀缺程度，又兼顧社會各方面承受能力的形成機制，促進資源節約和環境保護。

    完善後的國內成品油價格形成機制的主要內容是，國內汽、柴油出廠價格以國際市場原油價格為基礎，加國內平均加工成本、稅收、合理利潤確定。將現行汽、柴油零售基準價格允許上下浮動改為實行最高零售價格。最高零售價格以汽、柴油出廠價格為基礎，加流通環節差價確定，並將原流通環節差價中允許的上浮8%縮小為4%左右。企業在不超過政府規定的最高零售價格前提下，自主確定或由供銷雙方協商確定具體零售價格。國家將繼續對國內成品油價格進行適當調控。

    （九）問：國內成品油價格為什麼要與國際市場原油價格間接接軌，而不是與國際市場成品油價格直接接軌?

    答：2006年國家明確國內成品油價格與國際市場原油價格實行有控制地間接接軌，這次改革繼續堅持這個原則，主要基於以下考慮：一是國際市場原油屬世界性流通産品，而我國有一半原油需要進口，原油價格不直接接軌，國際市場資源就難以進入國內市場，國內市場供應就難以得到保證。二是近年來國際油價因受基金投機炒作等不正常因素影響，嚴重扭曲，國內成品油價格與國際市場有控制地間接接軌，將避免國際市場油價大幅波動對國內市場帶來的不利影響。三是國內成品油市場需求基本由國內加工能力提供，按國際市場原油價格、加工成本、稅收和合理利潤確定國內成品油價格，更符合我國國情。

    目前我國汽、柴油含稅零售價格高於美國，但低於歐洲和亞洲主要國家。這主要是由於各國政府能源政策取向不同，成品油稅負水平差異較大造成的。美國是世界上最早生産石油的國家，早期石油資源能自給自足，歷史上即採取了低稅負的政策，並延續至今，因此成品油含稅零售價格水平相對較低。而歐洲和亞洲主要國家，由於石油資源匱乏，為抑制石油消費，採取了高稅負的政策，消費者購買成品油實際支出水平相對較高。

    （十）問：國家將如何使用燃油稅費改革後形成的稅收收入?

    答：這次調整稅額形成的稅收收入一律專款專用，主要用於替代取消公路養路費等六項收費後的支出，補助各地取消已審批的政府還貸二級公路收費，並對種糧農民、部分困難群體和公益性行業給予必要扶持。

    （十一）問：如何完善對困難群體和公益性行業補貼的機制?

    答：這次成品油價稅費改革是在不提高現行汽、柴油價格前提下進行，並且在現行成品油價格水平上，國家已經對種糧農民、部分困難群體和公益性行業給予了補貼。此次改革後，原有的油價補貼政策繼續執行和完善。主要是：（1）當年成品油價格變動引起的農民種糧增支，繼續納入農資綜合直補政策統籌安排，對種糧農民綜合直補只增不減；出租車在運價調整前，繼續由財政給予臨時補貼。（2）漁業（含遠洋漁業）、林業、城市公交、農村道路客運（含島際和農村水路客運），補貼標準隨成品油價格的升降而增減。（3）各地政府還將繼續做好城鄉低保對象等困難群體基本生活保障工作。

文件鏈結：關於對成品油價稅費改革方案公開徵求意見的公告