海關總署解讀抽象行政行為審查程序

    海關行政復議是審查具體行政行為的，也就是説海關管理相對人對海關做出的行政處罰、行政拘留、企業分類、行政許可、減免稅審批等具體的事項不服，可以申請上一級海關進行復議。而抽象行政行為是指海關做出的不針對管理相對人權利義務的行政行為，一般包括海關制定規範性文件的行為等。

    在一般情況下，管理相對人是不能對海關的抽象行政行為提起行政復議的，但是也有例外，即如果管理相對人在對某項具體行政行為提起行政復議過程中，認為這個具體行政行為所依據的規範性文件有問題，可以附帶提起對這個規範性文件（抽象行政行為）的審查申請，此時，海關就可以啟動抽象行政行為審查機制。某些特殊情況下海關復議機關也可以自行啟動審查程序。

    海關對抽象行政行為審查的啟動程序

    海關對抽象行政行為的審查一定要在行政復議程序中進行，一般情況下是在復議開始以後，申請人認為海關的具體行政行為所依據的規定不合法，就可以在對具體行政行為申請復議時一併提出對該規定的審查申請。如果在對具體行政行為提起行政復議時還不知道該具體行政行為所依據的規定的，也可以在復議機關做出復議決定前提出。

    也即是，只要復議案件從受理一直到復議決定做出，這個期間都可以隨時提出對規範性文件的審查申請。海關行政復議期限是60天（最長90天），在這個期間申請人都有這個權利。一般情況下，申請人提出對規範性文件的審查要以書面形式提出，但是如果復議申請本身就是口頭提出的，對規範性文件的審查也可以口頭提出。除了申請人可以提起對規範性文件的審查申請之外，海關復議機關也可以主動啟動對規範性文件的審查程序——只要復議機關在審查具體行政行為時認為有這個必要。如果是海關復議機關在復議中主動啟動對規範性文件審查程序的，應當立即通知申請人和被申請人，讓他們在思想上有所準備，同時也可以很好地配合復議機關的審查。

    復議機關審查抽象行政行為的程序

    復議機關接到申請人對抽象行政行為審查的要求以後，首先確認自己是否有權處理，有權處理的，應當在30日內處理完畢；如果無權處理的，應當在7日內報送有權處理的機關處理。下面分別介紹上述兩種情形：

    一、復議機關有權處理

    步驟一：確定該規範性文件是否與法律、行政法規、規章相抵觸。

    申請人認為海關的規範性文件是否合法，主要是看這個文件與有關法律、行政法規、規章的內容是否抵觸。內容不相符，規範性文件顯然不符合法律法規的精神，按照上位法高於下位法的原則，該規範性文件自然是不合法的。

    還要看該規範性文件有關程序方面的內容是否合法有效。比如《中華人民共和國海關企業分類管理辦法》規定“經直屬海關決定調整或者不予調整企業管理類別的，由企業註冊地海關在決定做出之日起10個工作日內將相關決定送達企業”，如果規範性文件規定此類情況海關在15個工作日內送達企業分類的相關決定，在程序上是與規章不相符的，因此也是違法的。

    同時看該規範性文件的制定程序是否合法有效，如果文件的實體內容與程序內容都不違法，僅僅是制定程序違法，也不能算是規範性文件合法有效。

    步驟二：確認該規範性文件能否作為被申請人做出具體行政行為的依據。

    被申請人做出具體行政行為除了依據法律、行政法規、規章之外，還要根據一部分規範性文件有關規定具體實施。如海關對當事人違反海關監管規定行為的處罰，除了依據《海關行政處罰實施條例》規定定性之外，還要依據《海關行政處罰罰款幅度標準》並結合當事人違法情節和危害性做出具體的處罰決定。

    步驟三：書面告知申請人對該規定的審查結果。

    無論海關的規範性文件是否合法，能否作為海關做出具體行政行為的依據，都要書面告知申請人審查結果。海關告知的方式是製作《抽象行政行為審查告知書》，其內容應包括：説明申請人在提起行政復議申請時一併提出了對XXX文件的審查申請，經審查，該XXX文件符合XXX的規定，可以作為被申請人做出具體行政行為的依據；或者該XXX文件不符合XXX的規定，不能作為被申請人做出具體行政行為的依據。該《抽象行政行為審查告知書》做出後要及時送達申請人和被申請人。

    有權處理的上級海關處理期限。上級海關接到下級海關轉送的審查申請時，應當及時處理，60日內處理完畢。

    二、復議機關無權處理

    步驟一：轉送有權處理的上級海關。

    有些規範性文件低一級別的海關無權制定，主要由上級海關制定實施，判別該規範性文件能否作為做出具體行政行為的依據，還是要由制定該規範性文件的海關做出説明和解釋。因此，當下級海關將有關規範性文件轉送上級海關處理時，上級海關不得推諉，並應及時做出處理。轉送的海關也應在轉送同時，報告行政復議的有關情況，主要説明涉及該規範性文件的復議案件的受理、答覆、審查等情況；也要説明執行該規範性文件的情況，主要説明該規範性文件在被申請復議的具體行政行為中起到什麼作用；還要説明對適用該規範性文件的意見，即下級海關應當明確表明對該規範性文件能否作為執法依據的立場。下級海關在轉送時應當填寫《行政復議抽象行政行為審查轉送書》，正式遞交上級海關。

    步驟二：轉送有權處理的非上級海關單位。

    有些規範性文件並不是由上級海關制定的，海關在執法中也經常會遇到執行國家有關部門文件和政策的情形，比如海關在落實減免稅政策時要執行國家發改委的有關文件精神，當復議中遇有此類情況時，海關對這些文件沒有解釋權，應當轉送制定這些規範性文件的部門做説明和解釋。海關轉送時要起草轉送函，在轉送函中要説明海關行政復議的情況，因為是轉送海關之外的部門審查規範性文件內容，這就要求説明復議情況時儘量具體詳細，重點應説明該規範性文件在該復議案件中的地位和作用，對管理相對人的影響等；最後還要請求有關部門確認該規範性文件是否合法有效。海關轉送過程中，也要避免出現避重就輕的情形，為了得到一個對海關復議比較好的結果，有意誇大或者隱瞞部分事實，這些都是違法的。