財政部有關負責人就公佈實施
《金融企業國有資産轉讓管理辦法》
有關問題答記者問
財政部新聞辦公室
3月17日，財政部第54號令公佈了《金融企業國有資産轉讓管理辦法》（以下簡稱《辦法》），自2009年5月1日起施行。為便於大家理解《辦法》的有關內容，財政部有關負責人回答了記者的提問。
問：為什麼要制定《辦法》？《辦法》的出臺有何意義？
答：《辦法》的出臺，旨在規範金融企業國有資産轉讓行為，促進國有資産有序流轉，加強對轉讓行為的監督管理，促使公平、公正、公開的交易，更好地通過市場機制，提高金融資源配置的效率，維護國有資産權益，防止國有資産的流失。其意義主要體現在以下四個方面：
一是加強金融企業國有資産管理的需要。2008年10月出臺的《中華人民共和國企業國有資産法》已將金融國有資産管理納入經營性國有資産的管理範疇。為全面落實金融企業國有資産管理的職責，建立和完善相應的基礎管理制度，規範資産管理行為，維護國家所有者、經營者和使用者的合法權益，需要制定《辦法》。
二是完善金融國有資産管理鏈條、建立健全預防金融腐敗長效機制的需要。國有資産産權登記、資産評估和産權轉讓是國有資産管理的重要環節，三者的有機結合可以使國有資産的管理形成閉合的鏈條。2006年以來，財政部相繼出臺了金融企業國有資産産權登記辦法和資産評估辦法。資産轉讓辦法的出臺標誌著管理鏈條中的幾個重要環節都做到了有法可依，有章可循。《辦法》的出臺使金融企業國有資産轉讓有了統一的工作原則和操作規範。這不僅有利於財政部門規範企業的行為，也有利於國有金融企業根據辦法完善內控機制，嚴格工作程序，堵塞工作漏洞，預防金融腐敗。
三是適應金融改革與發展的需要。隨著金融體制改革的深化，國有金融企業重組改制中涉及資産轉讓的行為日益增多，交易金額不斷增大，許多原國有獨資金融機構已經成為上市公司。針對國有金融企業資産轉讓實際操作中存在的一系列問題，如非上市國有産權轉讓缺乏明確規定、轉讓價格確定缺乏依據、資産轉讓監管職責劃分不明確等，要根據新的形勢和要求，制定既能適應市場需要又能體現金融企業特點的資産轉讓辦法，規範金融企業國有資産轉讓行為，促進金融業的健康發展。
四是指導地方財政部門開展國有金融資産管理工作的需要。目前，金融企業國有資産管理採用的是“統一政策、分級管理”的原則，為促進地方財政部門切實履行國有金融資産監管職責，也需要我們儘快制定統一的轉讓辦法。《辦法》按照“誰出資，誰負責”的原則，給予地方一定的自主權，由地方財政部門負責管理地方出資國有金融企業的轉讓行為，並根據當地實際情況，制定實施細則和操作辦法。
問：《辦法》體現了哪些原則？
答：在制定《辦法》的過程中，著力體現以下原則：
一是公平、公正、公開原則。要促進金融企業國有資産轉讓的公開交易，充分利用市場的力量，減少轉讓過程中可能出現的道德風險。
二是規範管理原則。通過制定《辦法》，著重從厘清産權轉讓渠道、規範轉讓程序入手，保護國有出資人合法權益，而不是通過行政審批來確定具體的轉讓價格和受讓方。
三是統一政策，分級管理原則。把地方國有金融企業股東轉讓上市公司股份的審核權限下放給地方財政部門，做到“誰出資，誰負責”。
問：《辦法》對轉讓行為的規範管理主要體現在哪些方面？
答：《辦法》對金融企業國有資産的定義、轉讓渠道、轉讓方式、轉讓程序等方面進行了規範和明確。
一是根據《中華人民共和國企業國有資産法》中對企業國有資産的定義（企業國有資産是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益），將《辦法》規範的國有資産定義為股權資産，即“金融企業國有資産，是指各級人民政府及其授權投資主體對金融企業各種形式的出資所形成的權益。”
二是從流通性質入手，明確轉讓渠道。金融企業國有資産轉讓包括非上市企業國有産權轉讓和上市公司國有股份轉讓。其中，非上市國有産權的轉讓由轉讓方在産權交易機構中進行，公開披露轉讓信息，徵集意向受讓方，並根據不同情況採取拍賣或招投標的形式公開競價産生轉讓價格；上市公司股份的轉讓在證券交易系統中進行，轉讓方可根據轉讓股份的比例選擇交易系統撮合和大宗交易的方式進行，轉讓價格為市場價格。
三是對轉讓程序進行了規範。以非上市企業國有産權轉讓為例，企業在事前決策程序中，要制定轉讓方案，並按照內部決策程序交股東大會、董事會或者其他決策部門審議；在轉讓實施中，要做好資産評估等基礎性工作，依託産權交易機構公開披露轉讓信息；在轉讓行為生效後，要及時辦理交易結算、産權變動登記等手續。
問：為什麼《辦法》要求金融企業國有資産轉讓應以産權交易機構和證券交易系統為主要方式？
答：《辦法》規定，金融企業國有資産轉讓應以産權交易機構和證券交易系統為主要方式。其中，非上市國有産權的轉讓在産權交易機構中進行；上市公司股份的轉讓在證券交易系統中進行。主要原因是這兩種交易方式都是公開的，是防止交易不透明、不公開、不規範、不公正的有效方式。非公開交易的弊端在於，一是交易信息不公開、不透明，在轉讓過程中容易出現暗箱操作、違規操作；二是在轉讓過程中協議定價，沒有市場發現價格的機制，缺乏判斷轉讓價格合理性的客觀依據；三是大量的場外交易還容易産生地域和行業的人為分割，不利於金融國有資産的有序流轉；四是缺乏統一的市場監督和制約機制，容易出現侵蝕國有權益的行為。
此外，近年來産權交易機構和資本市場的發展和規範也為金融國有資産公開交易提供了保障。一是北京、上海、天津和重慶四大産權交易機構已經做到了聯合信息發佈平臺，統一了交易規則。這不僅可以使非上市國有産權的轉讓更加便捷，交易成本更低，也有利於相關部門進行協調和監管；二是股權分置改革以後，從流通性質上看，國家股、國有法人股和社會公眾股已經沒有區別，轉讓方可以直接利用證券交易系統轉讓上市公司股份。
問：既然《辦法》要求要通過産權交易機構和證券交易系統公開轉讓金融國有資産，為何還要保留直接協議轉讓的方式？
答：《辦法》規定，國家有關規定對受讓方有特殊要求或控股公司內部資産重組需要及其他特殊原因，經國務院批准或者財政部門批准後，轉讓方可以採取直接協議轉讓方式轉讓國有資産。主要是考慮到兩點：一是金融作為重點行業，為了保證國家對金融行業的絕對控制力，有時不宜採用公開進場交易的方式轉讓國有産權，避免國有持股比例下降；二是當國有金融企業集團內部對下屬子公司進行戰略重組時，為降低交易成本，也可採用直接協議轉讓的方式進行。
由於協議轉讓缺乏公開競價的過程，轉讓價格不能達到最大化，因此從保護國有出資人合法權益角度出發，《辦法》嚴格控制直接協議轉讓行為。
問：《辦法》明確財政部門是金融企業國有資産轉讓的監督管理部門，請問財政部門如何在轉讓過程中履行監督管理職責？
答：財政部門將從規範金融企業國有資産轉讓行為、維護國有資産出資人合法權益、促進國有金融資産有序流動、優化資源配置的目標出發，按照《辦法》的規定，對金融企業國有資産轉讓行為進行監督管理。財政部門將對重要的或重大的項目轉讓進行審核，例如，國有金融企業轉讓一級子公司的産權，涉及重點行業、重點子公司的重大産權轉讓，産權轉讓將導致所持金融公司控股權發生轉移，等等。
為加強金融企業國有資産轉讓的監督管理，在轉讓基礎工作方面，將按照資産評估、産權登記等基礎工作的要求，對報經財政部門審核的轉讓事項和相關材料進行認真審核；在交易監管方面，對轉讓信息是否公開披露，交易方式選擇是否恰當，是否按照規範的工作程序進行交易等方面進行監管。對轉讓過程中發生的各類與《辦法》規定不符的行為，將及時糾正和查處。
此外，財政部門還將借助會計師事務所、資産評估機構、産權交易機構、財務顧問、法律事務所等社會仲介機構的力量，分別負責確定轉讓價格參考依據、組織信息披露、徵集意向受讓方、組織公開競價、提出書面意見等工作，並明確相應的法律責任，維護市場的公正和公平，充分利用各方力量做好金融國有資産轉讓監管工作。
