細化制度 完善管理
—— 就《關於進一步規範探礦權管理有關問題的通知》
出臺訪國土資源部開發司負責人
近日國土資源部發佈了《關於進一步規範探礦權管理有關問題的通知》。該《通知》在礦産資源勘查準入、探礦權新立延續、探礦權轉讓變更審批管理和探礦權監督管理等方面作出一系列新規定。記者就有關問題採訪了國土資源部礦産開發管理司負責人。
《通知》的出臺，對探礦權管理作全面進一步規範，體現了社會的要求
記者：礦業權管理是礦産資源管理的核心內容，探礦權管理是重要組成部分，合理的制度設計有利於礦産資源保障能力的提高。近日我部發佈《通知》對探礦權管理作了全面的進一步規範。請您介紹一下《通知》出臺的背景？
負責人：的確，探礦權管理是礦政管理的主要內容之一，是市場經濟體制下政府管理礦産勘查的主要方式，關係到礦産資源保障能力的提高。探礦權也是探礦權人依法維護權益的依據，在市場經濟條件下，關係到礦業權市場的建設和地勘單位的發展。
1986年我國頒布實施《礦産資源法》，自新中國成立以來，首次在法律中明確提出“探礦權”概念。1987年，國務院發佈《礦産資源勘查登記管理暫行辦法》，確立了礦産資源勘查登記管理制度。我國探礦權管理正式步入了有法可依的軌道。１９９６年《礦産資源法》修正後以及１９９８年國務院《礦産資源勘查區塊管理辦法》、《探礦權採礦權轉讓管理辦法》的出臺，在探礦權管理方面，確立了探礦權有償取得和依法轉讓制度；明確了探礦權按勘查區塊進行審批登記制度，確立了探礦權具有排他性；規定了勘查作業區範圍最大面積限制制度、探礦權保留和探礦權價款等制度；為外商投資我國礦産資源勘查提供了法律依據；明確了各級人民政府維護礦産資源勘查秩序的責任，授予基層地礦行政部門行政處罰權，建立了行政監督制度。至此，我國建立起較完善的探礦權管理制度。
隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，礦産資源勘查及其管理出現了許多新情況新問題，人們對礦業權屬性的認識進一步深化。２００３年８月，我國通過了《行政許可法》，規定“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關係公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”，可設定行政許可。這就明確了：勘查、開採礦産資源的探礦權採礦權具有行政許可屬性。２００７年６月，我國通過了《物權法》，將經行政許可取得的探礦權採礦權，在民事基本法中明確地確立為用益物權。《行政許可法》、《物權法》這些市場經濟的基本法律對礦業權屬性的界定，體現了社會對礦業權的新的共識，進一步明確了社會主義市場經濟體制下政府礦業權管理的職責。探礦權的用益物權屬性，要求我們更加有力、有效地保護礦産資源所有權人以及相關物權人的合法權益，減少管理機關的自由裁量權；探礦權的行政許可屬性，是國家賦予被許可人特定的權利的同時也要求被許可人應具有與行使權利相適應的能力和條件，其功能是配置資源，實質是配置資源的一種形式。
從探礦權管理實際看，目前全國已設置探礦權3.8萬多個，礦産勘查投資主體多元化，進入探礦權領域的市場主體已不再是以往單一的國有地勘隊伍，這一方面繁榮了我國的礦産勘查事業，有力地促進了探礦權市場的發展，同時也給探礦權管理帶來了新問題，比如圈而不探、非理性炒作等，由此涉及探礦權人的資金能力、法人資格、勘查技術能力以及探礦權合理配置、勘查礦種變更及探礦權轉讓等一系列問題，亟須從制度上予以規範。
在當前地質找礦改革發展大討論聚焦地質找礦改革發展主要問題時，系統內對規範包括探礦權在內的礦業權管理提出了許多好的建議。近年來，一些省在規範探礦權審批管理方面作出了積極的探索。為此，總結近年來部省審批管理實踐經驗，為規範探礦權市場秩序，促進礦産資源勘查健康有序發展，促進地質找礦快出成果，在充分調研、徵求意見的基礎上，我部依據有關法律法規制定出臺了《關於進一步規範探礦權管理有關問題的通知》。
記者：《通知》是按照什麼樣的指導思想制定的？
負責人：第一，堅持依法行政，積極穩妥推進制度創新，以現有法律法規和已經出臺的規範性文件為依據，以解決當前探礦權管理和市場建設中的突出問題為目的；第二，強化技術管理，充分運用技術管理手段；第三，鼓勵和保護依法投資人的合法權益，規範市場；第四，努力減少管理機關的自由裁量權。
《通知》有五大創新點：嚴格了礦産資源勘查的準入條件；加強了探礦權的技術管理；進一步明確了探礦權轉讓條件；建立了探礦權退出機制；建立了以申請在先方式申請探礦權的信息公開制度，保護了申請人的權益。同時，《通知》完善了探礦權分類出讓制度，規範了探礦權變更的審批
記者：《通知》中推出的探礦權管理措施與以往對探礦權的管理措施比，有許多新的內容，究竟有哪些不同？哪些內容在制度建設上屬創新點？
負責人：《通知》共十九條，總體説，主要是對礦産資源勘查準入條件進行了規範，對探礦權出讓、轉讓、延續、變更、分立、保留審批管理要求作了完善，加強了對探礦權的監督管理。有五個方面的新內容：
一是嚴格了礦産資源勘查準入條件。針對當前探礦權管理和市場建設中的突出問題，在近年來部、省探礦權審批實踐的基礎上，《通知》在全國礦業權管理政策中對探礦權申請項目的設置、探礦權申請人的資金能力、主體資格提出明確要求。對探礦權申請項目，《通知》第一條中明確要求必須符合國家産業政策、礦産資源規劃、地質勘查規劃以及礦産資源開發整合工作的要求。
相應的資金能力是開展礦産勘查工作的基本保障。《通知》第二條對探礦權申請人的資金能力提出量化要求，“探礦權申請人的資金能力必須與申請的勘查礦種、勘查面積和勘查工作階段相適應，以提供的銀行資金證明為依據，不得低於申請項目勘查實施方案安排的第一勘查年度資金投入額，同時不得低於申請項目勘查實施方案安排的總資金的三分之一。探礦權人申請新立探礦權時，應將本次申請的、以往申請的和已經取得探礦權的全部勘查項目所需的資金累計計算，並提供相應的資金證明”。
探礦權人主體資格對能否很好地實施民事行為、承擔民事責任有重要影響。《通知》第三條對探礦權人主體性質提出明確的要求：“探礦權申請人應是企業法人或事業單位法人。本通知下發之前，探礦權人不具備法人資格的，依法辦理成為企業法人或事業單位法人後，再申請辦理探礦權延續、保留和變更等手續。探礦權申請人不具備地質勘查資質的，應依法委託具有相應地質勘查資質的勘查單位編制勘查實施方案並開展地質勘查工作”，細化並強化探礦權人的資質條件。
二是加強了探礦權的技術管理。
礦産勘查工作有很強的技術性，實現地質找礦的突破，相當程度上有賴於技術管理的到位。礦政管理中技術管理這個手段偏弱。這次出臺的《通知》把對勘查實施方案的管理作為一個重要抓手，這是探礦權管理中的新亮點。《通知》對探礦權申請人所需提交的勘查實施方案的編制、審查、管理提出具體要求：探礦權申請人提交的勘查實施方案，應符合地質勘查規程、規範和標準，勘查資金投入不得低於法定最低勘查投入標準。省級以上登記管理機關應組織專家對探礦權申請人提交的勘查實施方案進行審查。
針對一些探礦權人不按勘查方案實施的問題，《通知》設計了“合同管理制度”，探索政府在市場經濟條件下管理礦業權的新形式，明確雙方的責權利與義務，強化對探礦權人義務履行的監控。《通知》第四條明確：“登記管理機關可依法以行政合同方式與探礦權人就勘查工作法規規定及相關事宜作出約定，進一步明確雙方的責任、權利與義務，對勘查實施方案的實施實行合同管理。探礦權人應按照勘查實施方案進行勘查施工，需要對勘查實施方案進行調整的，應及時向登記管理機關備案。調整工作量縮減三分之一以上的，省級以上登記管理機關應組織專家進行審查並作出是否予以備案的決定。”再如，在探礦權延續、勘查礦種變更等環節，注重發揮專家作用，強化技術管理，使管理更具科學性。
三是明確了探礦權轉讓條件。
礦業權二級市場，也就是轉讓市場，特別是探礦權轉讓市場，由於礦産勘查的高風險性，探礦權的高成長性，探礦權轉讓市場近年來在礦業權市場中較熱，其中也不乏探礦權人的非理性炒作。
建立規範的探礦權市場，首先要細化、明確探礦權轉讓的條件，明確探礦權轉讓審批的標準。《通知》在以往法律法規規定的基礎上，前進了一步，明確了探礦權轉讓需具備三個條件之一：以申請在先、招標、拍賣、掛牌方式取得的探礦權，探礦權人申請探礦權轉讓，應持有探礦權滿2年，或持有探礦權滿1年且提交經評審備案的普查以上工作程度的地質報告，或經原登記管理機關組織審查並證實在勘查作業區內新發現可供進一步勘查或開採的礦産資源。
為防止一些探礦權人以協議方式取得探礦權進行牟利，對以協議方式取得的探礦權的轉讓，在時間上更加嚴格要求，《通知》明確，5年內不得轉讓。特殊情況確需轉讓的，按協議出讓審批程序另行報批。轉讓國家出資勘查形成礦産地的探礦權，按照財政部、國土資源部相關規定處置。探礦權轉讓經批准後，探礦權受讓人同時一併辦理變更登記手續。
四是建立了礦産資源勘查退出機制。有進入有退出，是任何一個完善市場的重要標誌。過去探礦權事實上可無限期地延續，導致一些探礦權長期圈而不探。
這次《通知》明確：新立探礦權有效期為3年，每延續一次時間最長為2年，並應提高符合規範要求的地質勘查工作階段。《通知》規定，在同一勘查階段延長時間的探礦權人必須退出一定的勘查面積。探礦權人需提交由省級以上登記管理機關組織的專家論證報告，並經登記管理機關審查後，可再准予一次在本勘查階段的延續，但應縮減勘查面積，每次縮減的勘查面積不得低於首次勘查許可證載明勘查面積的25%。
五是建立了以申請在先方式申請探礦權的信息公開制度，保護了申請人的權益。《通知》第五條規定，探礦權申請人依法按“申請在先”方式申請探礦權的，登記管理機關應在受理申請時立即將其申請的區塊範圍、勘查礦種等信息上網登記，依法保護申請人的“在先權”。這樣，可防止暗箱操作，以公開促公平，保護申請人的利益。
此外，《通知》第一次明確了新立探礦權的最小區塊面積，填補了制度的空白。過去的法律法規中只規定了勘查區塊的最大面積。《通知》第六條明確：新立探礦權的勘查區塊面積一般不得小于1個基本單位區塊。
記者：我們注意到這次出臺的《通知》對探礦權變更作了很詳細的規定，這是基於什麼考慮？
負責人：主要是為了完善探礦權分類出讓制度，規範探礦權變更的審批。
2006年國土資源部發佈12號文《關於進一步規範礦業權出讓管理的通知》，對礦業權實行分類管理制度，綜合考慮礦産資源的自然屬性和以往地質工作程度，將礦産資源分為高風險、低風險、無風險三類，確定不同的出讓方式，這是礦業權管理制度的重要進步。隨著管理實踐的推進，也存在一些需要完善的管理環節。如探礦權變更，是以往探礦權管理中規定不明確、漏洞較多的一個管理環節。有的探礦權人以申請高風險礦種為名，低門檻獲取探礦權，然後變更礦種，勘查低風險礦種；有的借機“圈地”等。這次逐一作出嚴格的規定，目的在於堵住管理的漏洞。
具體來説，對變更勘查礦種，《通知》明確：首先應提交勘查過程中新發現礦種的地質勘查報告。由低風險類礦種變更為高風險類礦種的，或在低風險類礦種之間變更的，可依法申請辦理變更登記手續。原則上不允許變更由高風險類礦種變更為低風險類礦種。確係勘查過程中新發現的，由省級以上登記管理機關組織的專家論證和社會公示後可允許變更勘查礦種，但需評估補交探礦權價款。鈾礦探礦權人原則上不得申請變更勘查礦種。
對變更勘查單位，《通知》明確：應提交探礦權人與勘查單位簽訂的勘查合同，勘查單位必須符合規定的資質條件。
《通知》對變更勘查範圍這樣規定：探礦權人申請擴大勘查範圍，比照新立探礦權程序進行審查。以招標、拍賣、掛牌和協議出讓方式取得低風險類礦産勘查的探礦權人，不得申請擴大勘查範圍。根據規劃及礦業權設置方案需要調整擴大範圍的，按照協議出讓方式進行申請和審批。協議出讓的探礦權價款不得低於類似條件下的市場價。
記者：有一個具體問題，《通知》為什麼規定鈾礦探礦權人原則上不得申請變更勘查礦種？
負責人：由於鈾礦有保密性管理規定，而且目前鈾礦探礦權市場尚未完全開放，主要由國家進行投資，屬於戰略性礦産勘查，各省對鈾礦勘查的準入門檻最低，可能會出現申請人利用鈾礦勘查低門檻準入時機，以鈾礦勘查為名圈佔其他礦種的探礦權。因此，《通知》對鈾礦勘查礦種的變更設計了嚴格的控制管理制度。 （中國國土資源報 記者 丁全利）
