進一步加強土地資源審計 服務經濟社會可持續發展
——審計署農業與資源環保審計司司長黃道國答記者問
2010年4月20日，審計署發佈了《40個市地州56個縣區市土地專項資金徵收使用管理及土地徵收出讓情況審計調查結果》。就此，記者採訪了審計署農業與資源環保審計司司長黃道國。
記者：此次土地專項審計的背景、目的和意義是什麼？
黃道國：為了加強土地資源管理，促進節約集約用地，維護國有土地資源安全，促進實現我國經濟社會可持續發展，審計署繼2002、2003、2007年之後，于2009年對11個省（自治區）2007至2008年的土地資源專項資金（包括土地出讓收支和土地開發整理相關資金，下同）進行了審計調查，其目的和意義在於，通過調查地方政府開發、利用、保護土地資源和徵收管理使用土地資源專項資金情況，全面了解其加強土地管理、節約集約用地採取的措施及其取得的成效，揭露和查處土地開發利用和徵收土地使用收入等方面的違法違規問題，分析産生問題的原因，提出糾正問題、完善制度和加強管理等方面的建議，促進國家有關部門、地方政府以及相關單位進一步貫徹落實國家關於土地管理與調控的相關政策法規，維護土地資産（收益）的安全完整和被徵地農民的合法權益，充分發揮政府審計保障國家經濟社會健康安全運行的“免疫系統”作用。
記者：這次審計重點關注了哪些方面的內容？
黃道國：此次審計調查重點關注了土地資源管理、利用的總體情況，土地出讓收入和土地開發整理相關資金的徵收、管理、使用情況，土地徵收轉用、供應、使用環節遵守有關法規的情況，土地開發整理項目的管理和實施情況。
記者：此次審計調查情況與前幾次的審計結果相比較，土地管理是否得到進一步加強？
黃道國：從此次審計調查與2007年審計的結果比較來看，地方政府的土地管理在過去幾年中有了一定程度的改進和加強。主要表現在：一是土地法規體系進一步完善。近幾年來，國家有關部門為了加強和規範土地管理，先後出臺了工業用地招標拍賣掛牌制度、關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知、土地儲備管理辦法、違反土地管理規定行為處分辦法等一系列制度。同時，從審計調查了解的情況看，地方各級政府也進一步增強了土地管理意識和節約集約用地意識，紛紛出臺了一些配套性的制度、實施細則、辦法或規定等，土地管理的規範化程度進一步提高。二是土地執法監管進一步加強。近年來，國土資源部和地方政府普遍加強了土地執法檢查，提升了土地執法能力，如通過運用衛星遙感監測等技術手段，相繼開展了全國土地執法百日行動、“保經濟增長、保耕地紅線”行動，全國土地衛片執法檢查等。通過這些檢查，發現和制止了大量土地違法行為，有效保障了用地秩序的持續好轉。三是通過市場配置土地的比例不斷提升。此次審計調查發現以招標拍賣掛牌方式出讓的用地面積佔出讓用地總面積的比例超過了50％，與2007年審計情況比，有較大幅度的提高。目前，招標拍賣掛牌成為了土地配置的主要方式。
記者：這次審計調查有哪些新的內容？
黃道國：此次審計調查除了過去的審計內容外，著重強化了兩項新的內容：一是對土地使用情況的檢查，即強化了對城鄉規劃部門規劃審批和用地單位實際用地情況的檢查。加強對土地使用情況的監督，主要是考慮到土地審批供應之後的用途監管一直是土地管理中的一個薄弱環節，也是易滋生腐敗導致國有土地收益流失的重要方面。我們希望通過加強這方面的審計，促進有關部門重視和加強對這一環節的監管，進一步完善規章制度，維護國有土地資産完整和土地市場秩序。
二是土地開發整理項目的管理情況和新增耕地面積的真實性問題。對土地開發整理資金和項目的審計，是因為近年來中央和地方政府投入了大量資金用於土地開發整理，而土地開發整理是補充耕地的主要渠道，其相關資金管理使用、項目實施效果直接影響到國家糧食安全和堅守18億畝耕地紅線目標的實現。當前土地開發整理工作總的情況是好的，成績是主要的，但仍有一些地方還存在補充耕地質量不高、佔補平衡任務沒有完全落實、相關法規不夠完善、資金徵收使用監管工作不到位等突出問題。此外，這一領域的違法違規案件也較為突出。我們希望通過對土地開發整理資金的審計，揭露和糾正存在的問題，促進土地開發整理工作的進一步開展，充分發揮其補充耕地、實現耕地佔補平衡、改善生産條件和生態環境、提高土地生産能力的重要作用。
記者：這次土地審計發現了哪些突出問題？
黃道國：從土地出讓收入徵管情況看，主要問題是：一些地方通過變相減免、壓低價格出讓、漏徵、欠徵等方式，造成少徵土地出讓收入。土地出讓收入未按規定納入基金預算管理，有的地方改變土地出讓收入的規定用途；
從土地徵收、使用情況看，主要問題是：一些地方未經審批徵收、佔用土地，“以租代徵”，未經審批新設和擴大各類開發區，將應以招拍挂方式出讓的經營性用地和工業用地以協議方式出讓；用地單位擅自改變土地的用途，未按規定及時更新基準地價等。
從土地開發整理情況看，主要問題是：一些地方應徵未徵、未按規定用途使用土地開發整理相關資金，未按規定將土地開發整理相關資金納入國庫管理；一些地方土地開發整理項目規劃設計不科學、招投標管理不嚴、重復申報項目、虛報多結工程款、施工質量不高、後期管護不到位，少數地方新增耕地面積不實或多佔少補耕地等。
記者：此次審計為什麼關注基準地價問題？審計發現了哪些問題？
黃道國：首先，我介紹一下什麼是基準地價。基準地價是政府對土地使用權按其商業、住宅、工業等不同用途和等別分別評估確定的平均價格。基準地價是政府管理土地、指導土地利用、引導房地産市場的重要手段，也是確定土地價格和徵收土地稅費的基本依據。國務院及國土資源部早在2001年就要求市、縣人民政府及各級土地行政主管部門要及時更新基準地價，原則上每三年更新一次，並根據市場變化適時進行調整。
由於基準地價是政府確定土地價格的基本依據，直接關係到土地出讓收入的收取，影響到國有土地收益的安全、完整，因而此次審計調查我們側重關注了基準地價問題。此外，我們關注基準地價還有一個原因，就是按照現行規定，是否低於基準地價的70％是判定低價出讓土地行為的一個基本標準，因而基準地價直接影響到對低價出讓土地行為的定性。
從審計情況看，此次審計發現部分地方政府未按規定年限及時更新基準地價。基準地價作為地方政府評估土地價格的重要依據，長期得不到更新，容易背離土地市場實際，會造成比較嚴重的後果。一是基準地價不能發揮引導土地資源在行業部門間合理配置的導向作用；二是給一些地方政府降低價格出讓土地提供了操作空間，會出現國有土地收益大量流失和用地成本偏低，影響土地資源的合理配置和集約節約利用；三是不利於有關部門對低價出讓土地行為的遏制和查處，影響土地執法。
記者：這次審計調查結束後，地方政府整改情況怎樣？
黃道國：從目前掌握的情況看，11個省區及相關市縣黨委、政府高度重視審計調查發現的問題，積極採取措施進行整改，取得了初步成效。一是補徵拖欠、減免、少徵的專項資金。已補徵土地出讓收入161.78億元、土地開發整理資金12.95億元。二是收回改變用途使用的專項資金。已收回土地出讓收入12.62億元、土地開發整理資金2.96億元。三是糾正違法違規用地行為。共收回土地3.15萬畝，沒收、拆除非法建（構）築物33.65萬平方米，罰款1213.76萬元，補辦1.16萬畝用地審批手續。四是建立、完善了規章制度。地方政府出臺了18項規範土地出讓、登記、規劃、責任追究等方面的制度和30項進一步加強土地開發整理專項資金、項目管理的制度。五是加強了土地管理。一些地方已全面開展基準地價更新工作，如遼寧對參與土地開發整理項目設計單位的資質情況進行了全面清理和檢查，新疆對3個不合格項目擬定了重新選址方案。六是地方政府已對32名違法違規問題責任人員進行了處理。
記者：國土資源部如何對待這次審計調查？
黃道國：國土資源部對此次審計調查從一開始就比較重視，給予了大力支持。審計調查開始前，對我署的審計調查工作方案，組織專人進行了認真研究，提出了許多重要的意見和建議。審計調查期間，對我署上報給國務院以及轉給該部處理的有關土地違法違規問題，及時進行了嚴肅查處；對我署提出的有關建議，予以了積極採納。審計調查結束後，國土資源部的有關領導專程到我署，就審計報告提出問題的整改工作提出了意見。
財政部、國土資源部等部門于2009年11月聯合下發了《關於進一步加強土地出讓收支管理的通知》，要求各地進一步規範土地出讓收支管理，對審計指出的問題要認真進行整改。
記者：審計署下一步在土地審計方面有哪些打算？
黃道國：下一步，我們將按照國務院領導的要求，積極協助國家有關部門，督促地方政府及其有關部門和單位認真進行整改，並要求各地方政府將整改情況報送我署。
從長遠來講，土地資源審計仍將是審計機關關注的重點領域。尤其是在當前中央保持經濟平穩較快發展、轉變經濟發展方式、加大城鄉統籌發展力度的政策背景下，我們將堅持在總結繼承以往審計經驗的基礎上，不斷加強土地資源審計，促進國家有關部門和地方政府持續加強用地管理、耕地保護和節約集約用地，維護國家糧食安全和農民合法權益，充分發揮土地保障經濟增長、促進經濟結構調整和轉變經濟發展方式、維護房地産市場穩定的調控作用。
為進一步推動土地審計的深入開展，審計署在去年發佈的《加強資源環境審計的意見》中提出，今後開展審計項目時要重點關注土地、森林、水、礦産等重要資源的開發利用和保護情況。審計署不僅將繼續開展土地資源審計，而且將大力推動地方審計機關開展這項工作；不僅將在土地資源審計中關注土地相關事項，而且還將在開展的企業、金融、投資等專業審計時對土地問題予以充分關注和重視。
