解讀《國務院關於加快棚戶區改造工作的意見》
住房城鄉建設部
2013年6月26日，李克強總理主持召開國務院常務會議，研究部署加快棚戶區改造，促進經濟發展和民生改善。近日，國務院又印發了《關於加快棚戶區改造工作的意見》。在當前形勢下，加快推進棚戶區改造有何重要意義？如何讓人們深入了解國務院《意見》中的重要政策信息和含義？《意見》形成了哪些政策亮點？貫徹落實《意見》將在哪些方面著力？針對這些問題，住房城鄉建設部特別對《意見》進行政策解讀，以加快推進《意見》的貫徹落實，助推棚戶區改造工作的加快發展。
棚戶區改造既是重大民生工程，也是重大發展工程。
《意見》開篇講到：“棚戶區改造是重大的民生工程和發展工程”。
解讀：棚戶區是指建築密度大、結構簡陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎設施不配套的住房較為集中的區域。目前，我國把棚戶區分為城市及國有工礦、林區、墾區和中央下放地方煤礦棚戶區五大類。棚戶區居民多為低收入群體，很多還是企業老職工，曾為國家建設作出很大貢獻。
改革開放後，部分城市對棚戶區進行過一些改造。2004年，遼寧省在全國率先啟動了全省範圍內的棚戶區改造。之後，全國不少地區也陸續加大了棚戶區改造力度。2005年，國家啟動了對中央下放東北三省煤礦棚戶區的改造。2008年四季度起，黨中央、國務院決定將各類棚戶區改造納入城鎮保障性安居工程，拉開了全國大規模推進實施城市和國有工礦、國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造的大幕。
2008-2012年五年內，全國開工改造各類棚戶區1260萬戶，佔同期城鎮保障性安居工程3100萬套（戶）開工量的40%；基本建成各類棚戶區改造安置住房750萬套。通過改造，幾千萬群眾圓了“住房夢”，生活質量提高了，財産也增多了，一步跨越幾十年。通過改造，不少城市面貌、人居環境、功能都有了很大改善。
從這幾年的情況看，加快實施棚戶區改造，能夠幫助困難群眾改善住房條件，圓上他們的“住房夢”，使他們感受到了黨和政府的溫暖。同時，棚戶區改造還能夠拉動投資、消費需求，帶動相關産業發展，推進以人為核心的新型城鎮化建設，破解城市二元結構，提高城鎮化質量，為企業發展提供機遇，為擴大就業增添崗位。今年以來我國經濟形勢總體平穩，要繼續積極採取既穩增長、又調結構，既利當前、又利長遠，一舉多得的有效措施，著力擴大內需。在此背景下，繼續大規模實施棚戶區改造，能使千百萬困難群眾告別“憂居”，可以接續形成新的經濟增長點，能夠同步發揮助推經濟實現持續健康發展和民生不斷改善的積極效應，受棚戶區居民歡迎，也能得到社會普遍認可和積極評價。
這幾年各類棚戶區取得了積極進展，積累了豐富經驗。
《意見》提到：“2008年到2012年，全國改造各類棚戶區1260萬戶，有效改善了困難群眾住房條件，緩解了城市內部二元矛盾，提升了城鎮綜合承載能力，促進了經濟增長與社會和諧。”
解讀：這幾年，黨中央、國務院高度重視棚戶區改造工作，上屆政府任期內已初步建立了棚戶區改造的政策體系，主要領導同志也多次對棚戶區改造工作進行專門部署。這幾年，各部門、各地區認真落實中央的決策部署，協力推進棚戶區改造。中央財政持續加大了對各類棚戶區改造的補助力度。到2012年底，共安排各類棚戶區改造和基礎設施補助資金1500多億元。國土資源部門單列棚戶區改造安置住房用地計劃，並督促各地按需落實。住房城鄉建設部、發展改革委、財政部、稅務總局、人民銀行、銀監會出臺政策鼓勵民間資本參與，加大信貸支持力度。林業、農業部門全力推進林區、墾區棚戶區改造。中央紀委、監察部門組織督促檢查，審計部門開展專項審計。各部門分工協作，為推進棚戶區改造做了大量卓有成效的工作。各部門加強協作配合，各地區立足當地實際，動腦筋、想辦法，推動棚戶區改造取得了積極進展。
回過頭來看，前幾年的棚戶區改造在摸索中趟出了一條可行的路子，這對今後幾年加快推進棚戶區改造有借鑒意義。一是確定中長期改造目標，分步組織實施改造。各地棚戶區改造堅持量力而行、盡力而為、統一規劃、分步推進的原則。中央制訂專門政策，編制改造規劃，引導各地區分輕重緩急，優先改造連片規模較大、住房條件困難、安全隱患嚴重、群眾要求迫切的項目。二是以改善居住條件為目的，確保居民得到實惠。實施棚戶區改造的根本目的是改善群眾的居住條件。各地對棚戶區改造實行“保底”安置，安置標準普遍達到了戶均45平方米以上，同時，還同步配套建設了基礎設施和公共服務設施，使居民的生産、生活、就醫、就學等條件能夠同步改善。在棚戶區改造和安置住房建設、分配過程中，加強信息公開，維護了棚戶區群眾的知情權和參與權。三是發揮市場機制的作用，提高改造質量和效率。棚戶區改造堅持“政府主導、市場運作”，除了鼓勵地方實行財政補貼、稅費減免、土地出讓收益返還等優惠政策外，還允許在改造項目裏，配套建設一定比例商業服務設施和商品住房，支持讓渡部分政府收益，吸引開發企業參與棚戶區改造。四是因地制宜，務求實效。各地從當地實際出發，按照小戶型、齊功能、配套好、質量高、安全可靠的要求，優化安置住房戶型設計，滿足基本居住功能。堅持整治與改造相結合，合理界定改造範圍。對規劃保留的建築，主要進行房屋維修加固、完善配套設施、環境整治和建築節能改造。重視維護城市傳統風貌特色，保護歷史文化街區、歷史建築及不可移動文物。
本屆政府任期內要改造各類棚戶區1000萬戶。
《意見》明確：“2013-2017年改造各類棚戶區1000萬戶，使居民住房條件明顯改善，基礎設施和公共服務設施建設水平不斷提高。”
解讀：從近幾年棚戶區改造的節奏、力度來看，這一目標既是符合實際的，也是經過努力可以實現的。
《意見》提出，在過去五年大規模改造棚戶區取得顯著成效的基礎上，今後五年再改造城市和國有工礦、林區、墾區的各類棚戶區1000萬戶，其中2013年改造304萬戶。逐步將非集中成片城市棚戶區統一納入改造範圍。同步建設配套市政設施、公共服務設施，確保同步使用。儘管確定的五年改造目標較上一個五年有所減少，但完成這一目標任務仍需付出更大的努力。
經過前幾年的改造，容易改造的棚戶區大多已經改造了，剩下的大部分是改造難度大的“硬骨頭”。不少棚戶區位於中西部地區、獨立工礦區、資源枯竭型城市和三線企業較集中的城市，位置偏遠，市場運作空間小，配套設施建設壓力大，有的還需要異地搬遷。在一般的城市中待改造的項目，多數也商業開發價值低、資金難以自行平衡。加上建材、人工費用上漲較快，改造成本持續高企，各地棚戶區改造的資金缺口普遍較大。在新的形勢下，加快推進各類棚戶區改造，確保完成改造1000萬戶的任務，必須不斷總結已有的經驗，進一步加大投入、完善政策、強化措施，破解棚戶區改造面臨的資金籌措等難題。
增加財政補助，多渠道籌措資金
《意見》明確：“多渠道籌措資金。要採取增加財政補助、加大銀行信貸支持、吸引民間資本參與、擴大債券融資、企業和群眾自籌等辦法籌集資金”。
解讀：過去幾年，棚戶區改造資金籌措的基本做法是：中央補一點、地方政府出一點、銀行貸一點、市場籌一點、企業和居民拿一點。未來五年，落實棚戶區改造資金，要通過加大各級政府資金支持、加大信貸支持、鼓勵民間資本參與、規範利用企業債券融資、加大企業改造資金投入等，多渠道努力。
各級政府要加大資金支持力度。財政補助資金是啟動改造項目的關鍵。《意見》提出，中央加大對棚戶區改造的補助，增加安排配套基礎設施建設補助資金，並對財政困難地區予以傾斜；省、市、縣人民政府也要從規定的城市維護建設稅、城鎮公用事業附加、城市基礎設施配套費、土地出讓收入等渠道，把該籌措的資金籌措到位，切實加大棚戶區改造的資金補助和投入力度。此外，各地還可以從國有資本經營預算中適當安排部分資金用於國有企業棚戶區改造。有條件的市縣可對棚戶區改造項目給予貸款貼息。
加大金融支持。完成五年既定的改造任務，需要各銀行業金融機構給予大力支持。一方面，各銀行業金融機構要按照風險可控、商業可持續原則，創新金融産品，改善金融服務，向符合條件的棚戶區改造項目提供貸款。另一方面，這幾年企業債券對保障性安居工程建設的支持作用非常明顯，已成為重要的資金渠道。符合規定的地方政府融資平臺公司、承擔棚戶區改造項目的企業可發行企業債券或中期票據，專項用於棚戶區改造項目。
鼓勵民間資本參與改造。推進保障性安居工程建設，完全依靠公共財政支出難以為繼，必須廣泛吸引民間資本參與。2012年，遵照《國家發展改革委辦公廳關於請有關部門對42項民間投資實施細則開展自我評估的通知》（發改辦〔2013〕1236號）要求，住房城鄉建設部等七部委聯合印發了《關於鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設有關問題的通知》（建保〔2012〕91號）。文件印發以來，各部門、各地區加大支持力度，完善政策體系，創造有利環境，積極吸引民間資本以多種方式參與保障性安居工程建設，取得了積極進展。比如，民間資本參與方式更加多樣，既有政府作為投資主體的配建回購、BT、委託代建等方式，也有企業或其他機構作為投資主體的開發出售、開發配建、私募股權基金型信託計劃等方式；民間資本投入規模有所擴大。為進一步創造有利環境，鼓勵和引導民間資本參與棚戶區改造。《意見》強調，要積極落實各項支持政策，消除政策障礙，加強指導監督，鼓勵和引導民間資本通過直接投資、間接投資、參股、委託代建等多種方式參與棚戶區改造。
加大供地支持，將棚戶區改造安置住房用地納入當地土地供應計劃優先安排
《意見》明確：“確保建設用地供應。棚戶區改造安置住房用地納入當地土地供應計劃優先安排，並簡化行政審批流程，提高審批效率。安置住房中涉及的經濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房建設項目可以通過劃撥方式供地”。
解讀：棚戶區改造實行實物安置與貨幣補償、住戶自行購買相結合，充分尊重群眾意願。安置住房實行原地和異地建設相結合，以就近安置為主；異地安置的，需要地方落實安置住房建設用地。為確保安置住房用地供應，《意見》重申了既有土地政策。棚戶區改造安置住房用地納入當地土地供應計劃優先安排，並簡化行政審批流程，提高審批效率。安置住房中涉及的經濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房建設項目可以通過劃撥方式供地。
落實稅費減免政策，擴大棚戶區改造安置住房的稅收優惠政策範圍。
《意見》明確：“落實稅費減免政策。對棚戶區改造項目，免徵城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金。落實好棚戶區改造安置住房稅收優惠政策，將優惠範圍由城市和國有工礦棚戶區擴大到國有林區、墾區棚戶區。電力、通訊、市政公用事業等企業要對棚戶區改造給予支持，適當減免入網、管網增容等經營性收費”。
解讀：按照現行政策並結合《意見》的規定，各類棚戶區改造可享受的稅費優惠政策包括以下幾個方面：
第一，棚戶區改造安置住房稅收優惠政策。主要包括建設用地免徵城鎮土地使用稅；免徵涉及的印花稅、土地增值稅；免徵或減半徵收契稅、個人所得稅。棚戶區改造安置住房建設和通過收購籌集安置房源的，執行經濟適用住房的稅收優惠政策。電力、通訊、市政公用事業等企業對城市和國有工礦棚戶區改造給予支持，新建安置小區有線電視和供水、供電、供氣、供熱、排水、通訊、道路等市政公用設施，由各相關單位出資配套建設，並適當減免入網、管網增容等經營性收費。
第二，棚戶區改造項目免徵行政事業性收費和政府性基金。免收的全國性行政事業性收費包括防空地下室易地建設費、白蟻防治費等項目；免收的全國性政府性基金包括城市基礎設施配套費、散裝水泥專項資金、新型墻體材料專項基金、城市教育附加費、地方教育附加、城鎮公用事業附加等項目。
第三，企業參與政府統一組織的工礦（含中央下放煤礦）棚戶區改造、林區棚戶區改造、墾區危房改造的，對企業用於符合規定條件的支出，准予在企業所得稅前扣除。現行政策規定國有工礦企業、國有林區企業和國有墾區企業用於政府統一組織的棚戶區改造支出，准予在企業所得稅前扣除。這一規定調動了企業參與棚戶區改造的積極性，起到了良好效果。為進一步調動企業積極性，新的政策中，將允許棚戶區改造補助支出在企業所得稅前扣除的範圍，取消了僅可為國有企業的限制。
要優化佈局，提高棚戶區改造規劃建設水平，確保工程質量安全。
《意見》強調：“優化規劃佈局”、“完善配套基礎設施建設”、“確保工程質量安全”。
解讀：棚戶區改造安置住房建設的選址、佈局，事關困難群眾的生産、生活。優化棚戶區改造規劃佈局，加強和改進棚戶區改造安置住房規劃設計，是把棚戶區改造這件好事做實的關鍵。近年來，不少地區優先在交通便利、基礎設施完善的城市成熟地塊規劃棚戶區改造安置住房項目，實行棚戶區改造安置住房、市政公用設施和公共服務設施同步規劃、同期建設、同時運行等方式，促進了困難群眾住房條件與生産、生活條件的同步改善。2012年起，中央財政在繼續加大保障性安居工程建設資金補助力度，專門安排了新建廉租住房和國有工礦棚戶區改造、中央下放煤礦棚戶區改造、國有林區（場）棚戶區（危舊房）改造和國有墾區危房改造項目配套基礎設施建設補助資金，支持地方加快基礎設施配套。今後，各地必須按照《意見》要求，在積極推進棚戶區改造的同時，不斷改進保障性住房規劃佈局、優化保障性住房戶型設計、完善配套基礎設施建設，切實滿足困難群眾基本住房需求。
棚戶區改造工程質量問題，社會關注、群眾關心。在大規模推進棚戶區改造中，必須切實加強工程質量安全管理，確保困難群眾能住上放心住房：一是，規範建設程序，明確質量安全工作要求。這兩年，在國務院及住房城鄉建設部印發的文件中，對加強包括棚戶區改造等保障性安居工程質量安全管理提出了明確要求，包括項目必須確保足額投入，嚴格履行法定的項目建設程序，規範招投標行為，落實項目法人責任制、合同管理制、工程監理制，嚴格建築材料驗核制度。二是，建立了質量責任追溯制度，推行質量安全永久責任制度。要求項目法人對住房質量負終身責任，勘察、設計、施工、監理等單位依法對建設工程質量負責。逐步推行勘察、設計、施工、監理單位負責人和項目負責人個人終生負責制。三是，加大質量安全監督檢查力度。四是，嚴肅查處質量安全違法違規行為。對檢查中發現問題的項目，堅決一查到底，依法依規追究責任。對違規企業堅決清出市場，對監管失察的行為也要追究責任。同時，按照國務院的部署和要求，住房城鄉建設部和監察部把棚戶區改造項目工程質量管理情況，納入了對各地住房保障工作約談問責範圍。各地區也將質量安全工作，納入了對市縣人民政府約談和問責的範圍。
落實各方責任，加強對棚戶區改造的組織領導。
《意見》強調：“強化地方各級政府責任”，“各部門要履職盡責”、“加強監督檢查”。
解讀：考慮到省級人民政府的重視對工作推進的促進作用，以及棚戶區改造的資金籌措、土地供應、房屋徵收補償等工作責任均在市縣等現實條件，《意見》中提出棚戶區改造實行省級負總責，負責落實年度建設計劃，加強目標責任考核。同時，市縣人民政府是棚戶區改造工作的責任主體，要明確部門責任和具體措施，紮實做好棚戶區改造的組織工作，特別是要依法依規做好安置補償工作，切實做到規劃到位、資金到位、供地到位、政策到位、監管到位、補償到位、分配到位。此外，《意見》中還進一步明確了住房城鄉建設、發展改革、財政、人民銀行、銀監會、國土資源等相關部門的工作責任。
棚戶區改造政策性、公益性強。做好棚戶區改造，必鬚髮揮政府的組織引導作用，落實各方責任，在政策、資金、組織實施等方面給予積極支持；同時，也要注重發揮市場機制的作用，充分調動企業和棚戶區居民的積極性，動員社會力量廣泛參與。為此，《意見》中提出，採取多種形式廣泛宣傳棚戶區改造的重要意義，深入細緻做好群眾工作，積極引導棚戶區居民參與安置方案編制、補償水平確定、工程質量監督等工作，為推進棚戶區改造營造良好輿論氛圍。
同時，棚戶區改造還要嚴肅工作紀律。嚴格落實目標責任制、考核問責制、違規責任追究制，嚴格執行招標投標、資金管理、質量安全等工程項目管理的各項規定，嚴格執行安置住房分配、使用管理的各項規定。加強監督檢查。對督促檢查、專項檢查和審計中發現問題的，要制定措施限時整改。同時，要舉一反三，認真排查工作中的薄弱環節和存在問題，切實規範棚戶區改造各項工作。
