深入推進全國應急預案體系建設的重要舉措
——專家解讀《突發事件應急預案管理辦法》

    近日，國務院辦公廳印發了《突發事件應急預案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），這是貫徹實施《中華人民共和國突發事件應對法》、加強應急管理工作、深入推進應急預案體系建設的重要舉措。圍繞這一辦法，記者採訪了國務院參事、應急管理專家組組長閃淳昌。閃淳昌表示，我國從戰勝非典開始推進應急預案編制工作，取得了顯著成效，預案數量大幅增長、質量逐步提高、結構不斷優化、管理普遍加強，在加強應急準備、有效應對突發事件中發揮了不可替代的作用，但同時也存在針對性實用性可操作性不強和培訓不足、演練不夠等問題，需要在國家層面出臺管理辦法，予以規範和加強。

    明確了應急預案的概念和管理原則

    閃淳昌表示，《辦法》首次從國家層面明確了應急預案的概念，強調應急預案是各級人民政府及其部門、基層組織、企事業單位、社會團體等為了依法、迅速、科學、有序應對突發事件而預先制定的工作方案。這種定位包含了4個方面的內涵：一是應急預案是法律法規的必要補充，是在法律規範內根據特定區域、部門、行業和單位應對突發事件的需要而制定的具體執行方案。突發事件應對法要求“突發事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則”，應急預案就是從常態向非常態轉變的工作方案，目的是在既有的制度安排下儘量提高應急反應速度。二是應急預案是體制機制的重要載體。應急預案要對應急組織體系與職責、人員、技術、裝備、設施設備、物資、救援行動及其指揮與協調等預先做出具體安排，明確在突發事件發生之前、發生過程中以及剛剛結束之後，誰來做、做什麼、何時做，以及相應的處置方法和資源準備等。所以，應急預案實際上是各個相關地區、部門和單位為及時有效應對突發事件事先制定的任務清單、工作程序和聯動協議，以確保應對工作科學有序，最大程度地減少突發事件造成的危害。三是應急預案重點規範事發後的應對工作，適當向前、向後延伸。向前延伸主要是指必要的監測預警等，向後延伸主要是指必要的應急恢復，包括有效防止和應對次生、衍生事件。四是應急預案是立足現有資源的應對方案，主要是使應急資源找得到、調得動、用得好，而不是能力建設的實施方案。

    “《辦法》明確了應急預案管理要遵循統一規劃、分類指導、分級負責、動態管理的原則，這也是首次在國家層面對應急預案的管理原則提出要求。”閃淳昌説。

    規範了應急預案的分類和內容

    閃淳昌説，《辦法》堅持繼承和創新相結合，依據突發事件應對法關於“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”的原則，按照制定主體將應急預案劃分為政府及其部門應急預案、單位和基層組織應急預案兩大類，將政府及其部門應急預案分為總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案3類，既沒有對我國應急預案體系進行大的變動，又充分考慮了政府及其部門與單位和基層組織在應急工作中的分工明顯不同。同時，為避免上下一般粗、體系性重復問題，《辦法》從三個方面細化了預案內容界定：一是根據預案的不同種類界定應急預案的具體內容。對政府總體預案、專項和部門預案，以及單位和基層組織應急預案各自應規範的內容，《辦法》都做出了詳細規定。二是根據預案的不同層級界定專項和部門預案的具體內容。比如，明確國務院及其部門應急預案重點規範國家層面應對行動，同時體現政策性和指導性；省級人民政府及其部門應急預案重點規範省級層面應對行動，同時體現指導性；市級和縣級人民政府及其部門應急預案重點規範市級和縣級層面應對行動，體現應急處置的主體職能；鄉鎮人民政府應急預案重點規範鄉鎮層面應對行動，體現先期處置特點。三是根據預案的不同任務界定有關應急預案的具體內容。比如，明確針對重要基礎設施、生命線工程等重要目標物保護的應急預案，側重明確風險隱患及防範措施、監測預警、信息報告、應急處置和緊急恢復等內容；針對重大活動保障制定的應急預案，側重明確活動安全風險隱患及防範措施、監測預警、信息報告、應急處置、人員疏散撤離組織和路線等內容。

    規範了應急預案的編製程序

    閃淳昌認為，《辦法》的一大亮點是在總結近年來應急預案體系建設實踐經驗、吸收最新理論成果、借鑒國際經驗基礎上，規範了應急預案的編制、審批、備案、公佈和修訂程序，對保障應急預案質量，提高應急預案的針對性、實用性和可操作性有重要意義。比如，《辦法》要求各級人民政府應當針對本行政區域多發易發突發事件、主要風險等，制定本級政府及其部門應急預案編制規劃，既能保證盡可能覆蓋本行政區域可能發生的各類突發事件，不留空白，又能促進應急預案之間銜接，形成體系；要求預案制定牽頭單位應當組成預案編制工作小組，吸收突發事件應對主要部門，共同開展應急預案編制工作，既能保證應急預案符合現行法制、體制，又有利於預案的銜接和執行到位。

    “加強風險評估是當前國內外加強應急管理的發展趨勢。《辦法》要求在編制前開展風險評估和應急資源調查，又是一大亮點。這樣做，既能為編制應急預案提供依據，又能確保應急響應時資源調度有效有序。事實上，越到基層和具體單位，這兩項工作越加重要。”閃淳昌説。一些基層應急預案可操作性不強，主要原因就在於沒有對本地區、本單位的風險進行評估，也不掌握第一時間可調用的應急隊伍、裝備、物資等應急資源狀況，以致預案內容過於原則、無法操作。《辦法》強調這兩項工作，有很強的針對性。

    《辦法》明確“自然災害、事故災難、公共衛生類政府及其部門應急預案，應向社會公佈”；“對需要公眾廣泛參與的非涉密的應急預案，編制單位應當充分利用互聯網、廣播、電視、報刊等多種媒體廣泛宣傳，製作通俗易懂、好記管用的宣傳普及材料，向公眾免費發放”。這對於進一步加強政府信息公開工作，保障公眾的知情權、參與權、監督權，動員公眾積極參與突發事件的應對工作有重要意義。

    建立了應急預案的持續改進機制

    閃淳昌指出，應急預案不是一成不變的，必須與時俱進。一定意義上，應急預案的生命力和有效性就在於不斷地更新和改進。《辦法》對此提出了明確要求，從多個角度推動建立應急預案的持續改進機制。一是明確了應急預案應當及時修訂的7種情形。包括：有關法律、法規、規章、標準、上位預案發生變化的；應急指揮機構及其職責發生調整的；面臨的風險或其他重要環境因素發生變化的；重要應急資源發生重大變化的；預案中的其他重要信息發生變化的；在突發事件實際應對和應急演練中發現需要作出重大調整的；應急預案制定單位認為應當修訂的其他情況。二是要求通過應急演練修訂應急預案。實踐證明，演練對檢驗預案、完善準備、鍛鍊隊伍、磨合機制有重要作用。《辦法》要求根據實際情況採取實戰演練、桌面推演等方式，組織開展人員廣泛參與、處置聯動性強、形式多樣、節約高效的應急演練，並對演練的頻率提出了明確要求。近年來，一些單位還積極推廣“雙盲”演練（不預告時間、不預告地點）等，高標準、嚴要求，及時發現預案中存在的問題，進而改進完善應急預案。三是要求通過建立定期評估制度和廣納意見修訂應急預案。實踐是檢驗應急預案是否有用、管用、實用的最好辦法。依據突發事件應對法第62條規定，應急預案編制單位通過總結突發事件應急處置工作的經驗教訓，制定改進措施，進一步完善應急預案，有利於實現應急預案的動態優化。《國家地震應急預案》等的修訂就是這樣做的。此外，《辦法》還規定各級政府及部門、企事業單位、社會團體、公民等，均可以向有關預案編制單位提出修訂建議，有利於促進應急預案的及時修訂。

    強化了應急預案管理的組織保障

    閃淳昌表示，目前不少地方和單位對制定應急預案還有應付的現象，沒有列入重要議事日程，沒有給予必要的人力、財力支持，導致事發後驚慌失措、手忙腳亂。為解決這方面的問題，《辦法》要求各級政府及其有關部門要對本行政區域、本行業（領域）應急預案管理工作加強指導和監督。比如，針對生産安全、食品安全、校園安全、環境污染事故等，可由安全生産監管、食品藥品監管、教育、環境保護等部門制定行業性的編制指南、實施辦法；各地區也可出臺指導基層組織編制應急預案的指南等。《辦法》同時提出，各級政府及其有關部門、各有關單位要指定專門機構和人員負責相關具體工作，將應急預案規劃、編制、審批、發佈、演練、修訂、培訓、宣傳教育等工作所需經費納入預算統籌安排。