焦瑾璞
衡量農村金融服務狀況的國際上通用指標是：農村金融服務覆蓋面、農業貸款數量、農村地區小額貸款情況、農村金融機構可持續性、農村政策性金融等。只有在科學分析我國農村金融服務現狀的基礎上，我們才可能針對農村金融需求特點，構建功能完善、分工合理、産權明晰、監管有力的農村金融體系。
一、我國農村金融服務的覆蓋面顯著高於國際水平
國際上，“覆蓋面”是評價農村金融服務狀況的主要指標。所謂覆蓋面是指金融機構為農村地區企業和農戶提供的貸款、存款、匯兌、結算等金融服務指標。
從貸款的可獲得性來看，我國貸款覆蓋面比率是比較高的。我國國家大概有8億農民，農戶數為2.2億戶。根據銀監會的統計（見表一），2005年3季度末全國在農村信用社有小額信用貸款或聯保貸款餘額的農戶數為7134萬戶，佔農戶總數的32.31％，農戶貸款餘額為5676億元，佔農村信用社貸款總餘額的37.23％；發放過貸款證的農戶數為8219萬戶，佔農戶總數的25.39％。2005年3月末（農業播種季節），全國在農村信用社有小額信用貸款或聯保貸款餘額的農戶數為7045萬戶，佔農戶總數的31.88％。進一步分析，全國2.2億農戶中，真正有貸款需求的農戶大約是1.2億戶，約有60%的農戶貸款得到滿足，也就是説凡是向農村信用社提出申請貸款的農戶，60%左右都能得到貸款。這僅僅是在農村信用社仍有貸款餘額的農戶數，如果加上曾經與農村信用社有過貸款關係的農戶、農業銀行以及其他金融機構的貸款農戶，這個數字可能會更大，比率也會更高。根據世界銀行扶貧協商小組（CGAP）的統計，中國農村金融機構的貸款賬戶佔所有農戶的31%（與前述的農村信用社貸款覆蓋面基本一致），遠高於印度的16%，更顯著領先於拉美和加勒比地區、中東和北非等國家和地區4%的水平。
表一、農戶貸款覆蓋面 2005年9月末
項目
轄內農戶總數 22078萬戶 有貸款需求農戶總數 12244萬戶 信用證（卡）發放數 8219萬個 開辦小額信用貸款農村信用社 31373家 小額信用貸款農戶數 5954萬戶 開辦聯保貸款農村信用社 19166家 聯保貸款農戶數 1180萬戶
資料來源：中國銀監會
從金融機構提供存款、匯兌、結算等金融服務方面來看，我國農村金融機構所提供的存款和匯兌結算等金融服務，基本上覆蓋了90%以上的農村行政村。機構覆蓋面高於世界上其他國家平均30－40%的水平，比最高的印度（75％）高10多個百分點。分機構看，中國農業發展銀行作為政策性銀行，分支機構基本遍佈縣級以上城市，糧棉收購資金貸款業務覆蓋鄉村。截至2005年9月底，中國農業銀行作為農村地區的最大商業銀行，61.9%的機構網點、51.5%的在崗員工和35%的貸款分佈在縣及縣以下地區；全國共有農村銀行類機構48家，其中農村商業銀行9家，農村合作銀行39家，另有12家銀行類機構批准籌備；農村信用社（不含聯社）28337家，各級農村信用社聯社2499家；郵政儲蓄營業網點超過3.5萬個，其中79%的機構在縣及縣以下地區，提供儲蓄、匯兌等金融服務。另外，還有一些商業銀行的分支機構、大約300家非政府小額信貸組織、以及部分非銀行金融機構如典當商行等在農村地區提供金融服務。從總體上看，我國農村地區基本上能夠享受到農村金融機構提供的儲蓄、匯兌等基本金融服務。
二、農業貸款與農業産出趨勢一致，總量高但效率低
金融機構提供農業貸款的情況是衡量農村金融服務的又一重要指標。在我們國家，農業貸款主要包括農業短期貸款、農業中長期貸款和農副産品收購貸款。能夠發放這些貸款的銀行主要是農業銀行、農業發展銀行、農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社等金融機構。據中國人民銀行調查統計司提供的資料，到2004年底，我國農業貸款餘額為21055億元，佔金融機構全部貸款餘額的11.8%（見圖1）。其中農業短期貸款餘額9843億元，佔金融機構全部貸款餘額的5.5%，佔農業貸款餘額的46.7%；農業中長期貸款餘額3689億元，佔金融機構全部貸款餘額的2.1%，佔農業貸款餘額的17.5%；農副産品收購貸款餘額7523億元，金融機構全部貸款餘額的4.2%，佔農業貸款餘額的35.7%。
圖1、1990－2004年農業貸款走勢
從縱向比較分析，1994年至2003年間10年間，農業貸款年增加額超過1000億元的有7年，只有1994、1998、2000年的年貸款增加額沒有超過1000億元。而絕對量的增長還是比較大的（見圖2），由1994年的4970億元達到2004年的21055億元，增長4.4倍，其中1997年突破萬億元大關，1999年突破1.5萬億元，2003年達到1.9萬億元。但從相對量來看，農業貸款佔全部金融機構貸款的比重呈下降趨勢，1994年該比重為20.13%，然後逐步下降，到2004年只佔11.82%，這個下降趨勢是與農業增加值佔國內生産總值（GDP）的比重是一致的。
圖2、1990－2004年農業貸款總量及佔全部貸款走勢
從國際比較看，我國農業增加值佔GDP的比重為第三位，但農業貸款佔總貸款的比重、農業貸款佔農業增加值的比重、農業貸款佔GDP的比重三項指標在樣本國家中名列第一（見表二）。僅農業貸款一項，投入的數額已高於農業産值。這説明，我國的金融投入並不少，但效率卻不高，農業領域對金融資源的消耗較大是一個現實問題。
表二、2000－2004年有關國家農業、農業貸款情況比較 單位：％
中國 印度 印尼 馬來西亞 菲律賓 泰國 德國 英國 農業增加值／GDP 15.4 23.3 17 9.2 14.9 9.3 1.2 1 農業貸款／全部貸款 13.6 10.1 6.3 2.5 5 2.5 2.5 0.7 農業貸款／農業增加值 108 13.9 8.2 33.8 13.5 20 - 33.3 農業貸款／GDP 16.6 3.3 1.3 3 1.8 2.2 - 0.8
資料來源：世界銀行統計數據庫、CEIC數據庫和人民銀行調查統計
三、農村地區小額信貸組織具有廣闊的發展空間
我國金融機構提供的小額信貸業務的主要是農業發展銀行、農業銀行和農村信用社。據農業銀行統計，截至2004年6月末，全行5萬元以下農戶小額扶貼息貸款餘額381億元，涉及1175萬農戶，貸款不良率為70%。據銀監會統計，到2005年9月底，全國農村信用社農戶貸款5675億元。農戶貸款中，農戶小額信用貸款1787億元，農戶聯保貸款996億元，農戶其他貸款567億元。除此之外，還有一些國際組織、地方政府及非政府組織的小額信貸項目，其數額估計在10億元左右。
我國的小額信貸發展只有十年多的歷史，還面臨著各種各樣的風險和挑戰，同時又由於小額信貸本身的特徵和優勢，特別是2005年中央1號文件《中共中央、國務院關於進一步加強農村工作，提高農業綜合生産能力若干政策的意見》提出：“有條件的地方，可以探索建立更加貼近農民和農村需要、由自然人或企業發起的小額信貸組織”，小額信貸在我國具有廣闊的發展空間和發展基礎。
目前，我們國家推動和建議的小額貸款組織主要是商業性的小額貸款組織，它是由自然人、企業法人或社團法人發起設立的，以自負盈虧、財務上可持續為原則的商業性小額貸款公司。其股東人數不超過5人，不得吸收任何形式的存款，不得搞變相集資。運作初期，其資金來源為自有資金或捐贈資金；運作一段時間，管理經驗逐步完善、成熟後，經批准可以從國內外一個金融機構採取批發資金的外源融資方式擴大業務。資金運用主要限定在對農民、個體經營者和微小企業發放小額貸款，立足於農村，服務於“三農”，不做投資業務，不允許跨縣（區）經營，一般貸款數額相當於當地人均國內生産總值的水平，貸款利率在不違反國家有關限制高利貸規定的前提下，由借貸雙方協商約定。小額貸款組織可採用多種組織形式，商業性組織在工商部門註冊。
四、農村金融機構的可持續性面臨現實挑戰
從可持續性指標看，我國農村金融機構運行的理念、方式、方法和效果則不盡理想，基本上還停留在國際先進國家上世紀80年代的水平，並主要體現為兩個特徵：一是低利率和利息補貼政策；二是以項目為主，而沒有以機構為基礎。
現實地看，我國的農村金融機構可持續性面臨諸多挑戰。首先，我國農村和農民的經營規模都非常小，例如，我國國土面積遠遠超過美國和印度，但我國人均耕地面積不到0.09公頃，不到印度的1/2、美國的1/6。其次，我國農戶的數量卻極其龐大（約為2.2億農戶），相應地對資金的總體需求就非常龐大。第三，農戶之間的結構性差別、地區差別非常大，相應地需求結構差異很大，發達地區或相對富裕的農戶可能主要表現為生産性、經營性的金融需求，但落後地區或相對貧困的農戶則需要更多的生活性債務（如教育、醫療等）。第四，我國的土地所有制為集體所有，産權不完整，土地、房屋以及相關的財産都無法進入市場，不能抵押。第五，我國城鄉差距非常突出，且有擴大趨勢，呈現出很嚴重的城鄉二元結構問題。第六，我國的行政干預力量也可能是最強的，等等。所有這些，都對我國農村金融機構的可持續性發展具有重要的影響。因此，可持續性要求效率優先，但提高農村金融服務的覆蓋面、增加農業貸款、培育和發展農業小額信貸又需要實施公平原則，兩者之間需要尋求一個合理的平衡點。這在一定程度上構成了未來我國農村金融改革和發展的關鍵。
五、農村政策性金融需要在職能和支持方式上作多層次改革
現階段，我國對農業政策性金融的支持也不少，對農業的政策性貸款包括農業生産和糧食收購貸款、扶貧貸款和人民銀行對農村信用社的支農再貸款，既包括財政的支持，也包括中央銀行的支持。但目前我國政策性金融定位不清，運行機制不健全，因此影響了政策性金融作用的發揮。作為主要支持農業經濟的政策性金融機構，農業發展銀行的政策性支農作用僅局限于糧棉油收購；國家開發銀行主要負責國家大型建設項目的投資，對於急需資金支持的農業基礎設施和農業綜合開發等，缺乏政策性金融的支持。
從我國的情況看，我國農業經濟和農村發展不但需要政策性金融支持，而且還要進一步增強和發展農業政策性金融的職能和作用，但支持和發揮作用的方式要改革，否則的話農村政策性金融的職能和作用就難以有效發揮。
六、農村金融的發展方向是建立適合農村特點且可持續的農村金融組織體系
通過前面對農村金融服務覆蓋面、農業貸款情況、小額信貸情況、農村金融機構的可持續性、農村政策性金融的分析，顯然，下一步我國的農村金融體制改革就要針對存在的問題和農村金融需求的特點，適應農村多層次金融需求，在發揮農村政策性金融作用的基礎上，形成多種形式的金融機構並存、分工合理、功能互補，適度競爭，並且可持續發展的多層次農村金融體系，才能真正解決農民貸款難問題，促進農業經濟的發展，為建設社會主義新農村和構建和諧社會營造良好的金融環境。
一是對農業政策性金融的發展要轉變觀念，將原來按機構劃定業務為主的模式轉變為按機構劃定業務與業務招投標並存的發展模式，以改善政策性金融的運作方式和效率。在機構上仍保持一定分工，國家開發銀行主要負責農業中大的社會基礎設施項目的資金投入，而農業發展銀行則負責農村中、小型項目的資金投入。綜合運用財政直接補貼和招投標兩種貼息貸款運作方式，發展業務招投標形式，採取補償率招投標的方法，形成農業銀行與農業發展銀行的相對分工和適度競爭的局面，以引導資金流向，提高財政貼息資金的使用效率。同時，國家要通過其他方式，引導信貸資金和社會資金投入農業。如由政府出資成立擔保基金或擔保公司，帶動其他擔保機構的發展；財政對農業保險實行補貼。特別是要實行支持農村金融機構發展的稅收優惠政策，引導金融機構到農村地區經營。
二是對現有農村商業性金融機構要有明確的功能定位。目前，在我國的農村金融市場上的商業性金融機構主要有農村信用社、地方商業銀行和國有商業銀行的分支機構。不可否認，在國有商業銀行收縮農業信貸業務的情況下，由於農業發展銀行的業務主要定位於糧棉油收購，其作用有限，因此支持農業經濟發展的重任主要落在農村信用社身上。而農村信用社由於歷史包袱沉重，産權制度不合理，不良貸款比率很高，儘管近些年來國家加大了農村信用社改革力度，人民銀行提供了多種政策和資金支持，但農村信用社改革的任務還很艱巨。因此，要根深化農村信用社、農業銀行等在農村地區的金融機構改革，明確它們的功能和定位。首先，農村信用社要鞏固已有的改革成果，辦成商業上可持續、主要服務於鄉（鎮）、村和農民的金融機構。其次，農業銀行要結合股份制改革工作，通過機制和體制的轉換，充分發揮農業銀行作為大型商業銀行的系統優勢，切實提高對農業産業化、農村基礎設施和農村城鎮化建設的信貸支持質量和效益，加強對縣域經濟的金融服務，不斷提高服務水平和效率。第三，積極推進郵政儲蓄改革，按照商業化原則，引導郵政儲蓄資金支持“三農”。
三是要努力塑造有適度競爭的農村金融市場，用市場化利率覆蓋其經營風險。例如，對於不同種類的貸款，形成兩對競爭：對一般商業貸款，形成農村信用社、地方商業銀行和農業銀行競爭的局面；對到戶貸款和小額信貸，形成農村信用社和農村小額信貸組織競爭的局面。只有競爭，才能形成一個較為合理的資金價格和利率水平，引導社會資金通過這些金融機構投入到農業經濟。通過市場競爭機制，引導民間借貸，發揮民間借貸對正規金融體系的補充作用。
四是要根據農村金融需求多樣性的特點，在加強監管、防範風險、試點總結經驗的基礎上，鼓勵適合農村需求特點的金融組織創新，推動交易工具和業務品種的創新，探索更適合中國國情的農村金融組織形式。一方面要鼓勵農村金融機構適應農村經濟發展和農民生活需要，進行交易工具和業務品種創新。鼓勵引進國外農村金融中的專門為農業設計的金融品種，以滿足農村金融需要。另一方面就是創新金融組織。農村金融組織與城市金融組織在運作機制、經營理念、組織形態等方面存在著不同和差別，要按照農村現實和農業經濟發展實際，培育和發展商業性的、可持續的金融組織。其中社區銀行和小額信貸組織在國際上許多國家都有成功的實踐經驗。在加強監管、防範風險的前提下，我國可對社區銀行和小額信貸組織先組織進行試點，總結經驗教訓，試點成功則發展，試點不成功則其風險也局限于較小的範圍，不致于引發系統性金融風險。
五是開展金融知識教育，加強社會信用制度建設，創建信用社區，為提高農業貸款的成功率創造良好的社會環境。金融知識的欠缺常常使一些低收入的人群為了儘快致富而捲入到一些非法或違規的金融活動之中，使本來不多的收入遭受損失。也由於金融知識的匱乏，使一些低收入的人群不知道怎樣和金融機構打交道，不知道能享受到什麼樣的金融服務。在向金融機構尋求貸款時低收入人群往往因為缺少信用記錄，沒有合格的抵押品或擔保而貸不到款。因此，一方面要用技術培訓等方式加強信用村鎮建設，向農民宣傳誠實守信的觀念。另一方面，要進一步創新農業科技推廣體制，提高農産品的市場競爭力。否則，一個沒有生産技能和缺乏創業知識的人，即使給了他貸款，也難以發揮效力，有時還會使他陷入沉重的債務負擔之中。（作者係中國人民銀行研究局副局長）
