[摘要] 當前，我國出臺了多項措施解決“三農”問題。但是，“輸血式”支農不能根本解決“三農”問題，唯有增強農民的自我造血功能，農民“居民化”是化解“三農”問題的根本出路。

    [關鍵詞] 農民；居民化；三農問題

    改革開放後的中國，以家庭聯産承包責任制為主要內容的農村改革，使農業生産力得到空前解放，農村發生了巨大變化。但是進入20世紀90年代後期，家庭聯産承包責任制等一系列體制改革措施，對農業發展的促進作用已經基本釋放完畢，農民收入相對較低，城鄉收入差距拉大。為此，最近幾年來中央出臺了多項措施解決“三農”問題。2004年2月8日，《中共中央國務院關於促進農民增加收入若干政策的建議》（這是改革開放以來關於農業的第六個一號文件）出臺，提出建立對農民的直接補貼制度。2004年2月24日，溫家寶總理在政府工作報告中明確提出免徵農業稅和農業特産稅。2005年1月30日，《中共中央國務院關於進一步加強農村工作提高農業綜合生産能力若干政策的意見》，即第七個“一號文件”公佈。文件要求，堅持“多予少取放活”的方針，穩定、完善和強化各項支農政策。應該看到，這些措施的施行，在一定程度上緩解了“三農”問題的嚴重性。但從本質上講，這些措施仍以輸血式支農為主要內容，對“三農”問題起到治標的作用。但促進農業發展和農民持續增收的長期政策更為重要。“輸血式”支農，不能根本解決“三農”問題，唯有增強農民的自我造血功能，才是“三農”問題的根本出路。

    一、“居民化”是化解“三農”問題的核心

    在我國，“三農”問題産生的因素眾多，成因複雜，必須在一個相互依賴、相互支持、相互促進的系統中尋求解決的思路。從本質上講，“三農”問題是農村綜合發展問題，是農民身份變遷的過程。長期來看，沒有農村勞動力的分化，沒有農村市場的改進，沒有農村人力資源素質的提高，我們便不能企求傳統農業生産力有質的改變，當然也就不能企求“三農”問題得到徹底的解決。

    因此，解決“三農”問題的根本性舉措在於農村勞動力的分化。農村勞動力分化的途徑，不外是農業內部分工、農業外部分工和國際分工三大方面。而農民居民化、農業産業化、農村城鎮化是實現上述三種分工的具體途徑。我們認為，在這三個途徑中，農民居民化是最為本質的方面，即使農民享有與城市居民同等的待遇，特別是社會保障制度，這是解決“三農”問題的前提條件，是治本之策。

    當前，我國的土地制度一方面實行了“耕者有其田”的均化目標，這在改革開放初期極大地促進了農業生産力的發展，這是值得肯定的；另一方面，該制度使土地承擔了過重的社會保障功能。由於戶籍制度的存在，農民即使進城找到一份工作，也難以享受到城市居民所具有的社會保障（儘管目前相關法律對此進行了規定，但是由於勞動的供需矛盾，進城打工的農民事實上絕大多數被排斥在社會保障制度之外）。他們隨時都面臨著失業的危險。正是由於這個原因，這些來到城市的農民，在農村都無一例外地保留著他們自己的土地，以防自己失業後丟掉生活出路。由此，可以看出，我國的家庭聯産承包責任制在目前的情況下造成了一個無法解決的兩難困境：一方面，巨大的人口數量使得農業生産，特別是糧食生産面臨巨大的壓力；另一方面，非農業産業發展所造成的農村勞動力的流動，使得土地這種重要的農業生産要素被大量閒置。而農村勞動力的流動則是我國生産力發展、“三農”問題解決，以及農民增收的主要出路。農民身份的限制，在一定程度上制約了農村勞動力的合理流動。同時，家庭聯産承包責任制所造成的耕地細碎化問題，也與農業生産力的發展不相適應。大量的實證研究表明，耕地細碎化由於不適合機械化規模生産，而阻礙了農業績效的進一步提高和産業化進程的加快，降低耕地細碎化程度已經成為學者和政策制定的共識。因此，我國目前的家庭聯産承包責任制，已經不適應農業進一步發展的要求。

    目前，我國的農民身份制度及土地制度，也使城鎮化進程受阻。從一些城市的試點來看，戶籍制度改革的效果並不明顯。城市戶口對農民的放開並沒有吸引更多的農民放棄農民身份而進入到城鎮。因為儘管城鄉之間存在一定的收入差距，但對於祖祖輩輩生活在農村的農民來講，首先是生活方式存在巨大的差異；其次，由於自身素質的原因，進城的農民很難獲得穩定的工作；再次，部分進城農民的居民身份沒有得到解決，缺乏社會保障。

    基於上述分析，我們認為，農民“居民化”是解決“三農”問題的最根本的措施，它的解決，有利於農村城鎮化和農業産業化的實現。

    我們這裡所説的農民“居民化”，主要包括如下幾個方面的內容：（1）戶籍制度改革。這是農民“居民化”的首要內容。農民“居民化”意味著我國社會中不存在城鎮居民與農村居民的差別，他們在政治、經濟、文化及教育等方面是完全平等的。（2）土地制度改革。農村土地完全收歸國家或集體所有，包括土地經營權、使用權和處置權。改革後的農村土地經國家或集體通過轉租的形式，租給土地需求者，所收取的租金成為農民“居民化”後的社會保障基金的主要資金來源。（3）農業生産實行産業化經營。土地經營者在租到土地之後進行農業規模經營，聘用農村勞動力並支付勞動報酬，還為其繳納相應的養老、醫療、失業、工傷等社會保障費用。（4）社會保障制度改革。農民“居民化”改革之後，由於土地劃歸國家或集體所有，農民也因此而失去了其主要的保障。因此，必須對現行的把農民排斥在外的社會保障制度進行改革。其基本思路是將劃歸國家或集體所有的土地租金，作為失地農民“居民化”後社會保障基金的主要來源之一。同時，企業為農業工人繳納的社會保障資金，也是失地農民社會保障體系的重要資金來源。有條件的失地農民，個人也可以自己進行商業保險。這樣，農民就能夠享受到與城市居民同樣的社會保障體系，排解了他們的後顧之憂。當然，“居民化”後的農民的社會保障可能與城鎮居民有一定差別，這主要是因為農村的生活成本要低於城市。

    進行農民“居民化”改革之後，産業化和城鎮化步伐將會大大加快。由於失地農民具有了社會保障，消除了不確定性給他們所造成的影響，他們可以安心地進入城市尋找適宜的工作，即使失業也可以享受到國家所提供的最低生活補貼。由此，城市第二産業和第三産業分工會迅速演進，城鎮化會處於一個良性循環。由於在土地租賃過程中，土地需求者所面對的只是一個土地擁有主體—國家或集體，這樣大大節約了交易成本，避免了田間“飛地”的存在。同時，土地需求者（或土地經營者）可以通過各種渠道獲得市場信息，生産滿足市場需求的農産品，避免了以家庭為單位的“原子化”農業生産所具有的盲目性。土地經營者通過産業化經營獲得其規模收益，成為其承包土地進行農業生産的主要動力。這一規模收益的一部分為土地經營者所獲得，另一部分為農業工人所分享，這使得他們的生活狀況比“原子化”生産時有了進一步的提高。農業勞動生産率的提高，還解決了縈繞在幾代領導人心中的中國糧食問題。

    二、分地區、分階段推進農民“居民化”改革

    農民“居民化”改革也不是一蹴而就的，要在合適的地區先進行試點，為在全國推行積累經驗。試點成功後，它的施行還要根據各地區經濟發展水平的不同，而分地區、分階段進行推進。

    眾所週知，改革開放賦予了一些地方特殊的發展權利和優惠政策，加上各地區的稟賦差異，使得我國經濟發展呈現明顯的地區差異。與中西部地區相比，東部地區首先享受到了改革開放的成果，從而成為較為富裕的地區。這些地區的經濟發展水平和人民的思想意識，已經為農民“居民化”改革提供了必備的條件，可以先考慮在這些地區進行試點工作。

    我國的改革多屬於漸進式改革，它不同於前蘇聯及東歐的比較劇烈的改革思路。我國多項改革措施的成功也無不歸功於這種漸進式的推進方式。家庭聯産承包責任制、國有企業承包經營、國有商業銀行改革、社會保障制度改革、增值稅轉型改革、農村稅費改革，以及目前正在實行的國有股股權分置改革方案，都是漸進式改革的成功範例。漸進式改革一方面避免了劇烈改革所帶來的風險，另一方面也為改革的全面實行積累了豐富的經驗。我們所主張的農民“居民化”改革也不例外。

    試點工作之後，可以考慮在條件適合的地區推廣。中西部地區中一些較為落後的地區，由於經濟發展水平及資源稟賦的原因，可以暫緩推行。但應該為農民“居民化”做好充分的準備，並從國家獲得力度更大的財政轉移支付支持。