國務院關於規範財政轉移支付情況的報告
--2007年6月27日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議上
2007年06月27日
全國人民代表大會常務委員會：
根據全國人大常委會的安排，受國務院委託，我著重就規範中央對地方財政轉移支付情況向本次常委會會議報告，請予審議。
財政轉移支付制度是落實科學發展觀、優化經濟社會結構、促進基本公共服務均等化和區域協調發展的重要制度安排。長期以來，黨中央、國務院對建立和完善財政轉移支付制度非常重視，提出了一系列指導方針，全國人大對此十分重視，積極給予指導並提出明確要求。各地區、各部門認真貫徹落實，轉移支付體系不斷完善，轉移支付管理不斷加強，轉移支付的職能作用得到進一步發揮。但受一些因素制約，現行轉移支付制度也存在一些問題，需要進一步研究並逐步加以規範。
一、財政轉移支付基本情況
（一）建立和完善財政轉移支付體系，促進地區間基本公共服務均等化。
1994年實施分稅制財政管理體制改革後，實施稅收返還，將中央通過調整收入分享辦法集中的地方收入存量部分返還地方，保證地方既得利益。目前中央對地方稅收返還包括增值稅、消費稅兩稅返還和所得稅基數返還。其中，增值稅、消費稅兩稅返還按1：0.3增長比率計算，所得稅基數返還為固定數額。中央財政並不擁有稅收返還的分配權、使用權，這部分收入實際上是地方財政可自主安排使用的收入，在預算執行中通過資金劃解直接留給地方。2006年中央財政對地方稅收返還3930.22億元。這部分收入作為中央財政收入計算，2006年中央財政收入佔全國財政收入的比重為52.8%；如果將其視同地方財政收入，則2006年中央財政收入佔全國財政收入的比重為42.6%。目前，中央對地方財政轉移支付制度體系由財力性轉移支付和專項轉移支付構成。
一是財力性轉移支付。是指為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力的均等化，中央財政安排給地方財政的補助支出。財力性轉移支付資金由地方統籌安排，不需地方財政配套。目前財力性轉移支付包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等。二是專項轉移支付。是指中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標，以及對委託地方政府代理的一些事務進行補償而設立的補助資金。地方財政需按規定用途使用資金。專項轉移支付重點用於教育、醫療衛生、社會保障、支農等公共服務領域。
2006年中央財政對地方轉移支付9143.55億元，比1994年增加8682.8億元，增長18.8倍，年均增長28.3%。1994-2006年中央對地方財政轉移支付佔地方財政支出總額的比重從11.4%提高到30%。其中，中部地區由14.7%提高到47.2%；西部地區由12.3%提高到52.5%。
財政轉移支付體系不斷完善，尤其是財力性轉移支付的確立和完善，改變了分稅制財政管理體制改革前中央財政與地方財政"一對一"談判、"討價還價"的財政管理體制模式，增強了財政管理體制的系統性、合理性，減少了中央對地方補助數額確定過程中的隨意性。轉移支付規模不斷增加，支持了中西部經濟欠發達地區行政運轉和社會事業發展，促進了地區間基本公共服務均等化。
（二）加大財力性轉移支付規模，均衡地區間財力差距。
分稅制財政管理體制改革後，根據經濟形勢變化和促進區域協調發展的需要，不斷完善財力性轉移支付體系，加大財力性轉移支付規模，均衡地區間財力差距。
一是1995年建立中央對地方過渡期轉移支付，根據各地區總人口、GDP等客觀因素，按照統一的公式計算其標準財政收入、財政支出，對存在財政收支缺口的地區按一定系數給予補助，財政越困難的地區補助系數越高。這種分配製度和辦法在執行中不斷完善，並得到地方的廣泛認可。2002年實施所得稅收入分享改革，中央財政因改革收入分享辦法增加的收入全部用於對地方主要是中西部地區的一般性轉移支付，建立了一般性轉移支付資金的穩定增長機制。2006年中央對地方一般性轉移支付達到1529.85億元，比2001年增加1391.69億元。
二是2000年為配合西部大開發，貫徹民族區域自治法有關規定，實施民族地區轉移支付，民族地區增值稅環比增量的80%轉移支付給地方，同時中央另外安排資金並與中央增值稅增長率挂鉤，2006年共155.63億元。
三是1999年、2001年、2003年和2006年中央多次出臺調整工資政策。對因調資增加的支出，中央財政對中西部地區考慮各地區困難程度實施調整工資轉移支付。2006年調整工資轉移支付為1723.56億元。調整工資轉移支付根據政策要求和地方的承受能力測算實施，促進了相關政策的平穩出臺和社會安定。
四是2000年開始農村稅費改革試點，2006年全面取消農業稅，對實施農村稅費改革造成的凈減收，中央財政考慮各地區困難程度實施農村稅費改革轉移支付。2006年農村稅費改革轉移支付為751.3億元。
五是2005年為緩解縣鄉財政困難，中央財政出臺了緩解縣鄉財政困難獎補政策，對各地區緩解縣鄉財政困難工作給予獎勵和補助，2006年為234.55億元。其中，對産糧大縣的獎勵資金為84.55億元，平均每個縣800多萬元。2003年全國財力不夠保工資和運轉的困難縣為791個，由於實施該項轉移支付，至2006年縣鄉政府"保工資、保運轉"問題基本得到解決。2006年中央對地方財力性轉移支付由1994年的99.38億元提高到4731.97億元，年均增長38%，佔轉移支付總額的比重由21.6%提高到51.8%。財力性轉移支付的穩定增長，大大提升了中西部地區的財力水平。2006年，如果將東部地區按總人口計算的人均地方一般預算收入作為100（約等於人均一般預算支出），中西部地區僅為32。在中央通過轉移支付實施地區間收入再分配後，中、西部地區人均一般預算支出分別上升到55、63，與東部地區的差距明顯縮小。
（三）增加專項轉移支付，重點支持經濟社會發展的薄弱環節。
2006年，中央對地方專項轉移支付由1994年的361.37億元增加到4411.58億元，年均增長23.2%。新增的專項轉移支付資金主要用於支農、教科文衛、社會保障等事關民生領域的支出，體現了公共財政的要求。
一是在支農方面中央財政實行良種補貼、農機具購置補貼，深入推進農業綜合開發。中央財政支農專項轉移支付由2002年的260.92億元增加到2006年的551.49億元，年均增長20.6%，佔專項轉移支付總額的比重由2002年的10.9%提高到2006年的12.5%。
二是在教育方面2006年全部免除了西部地區和部分中部地區農村義務教育階段5200萬名學生的學雜費，為3730萬名家庭經濟困難學生免費提供教科書，對780萬名寄宿生補助生活費；2006年中央和地方財政分別安排農村義務教育經費保障機制改革資金150億元和211億元，並對部分專項資金實行國庫集中支付，資金直達學校，平均每學年每個小學生減負140元、初中生減負180元。中央財政教育專項轉移支付由2002年的48.69億元增加到2006年的167.97億元，年均增長36.3%，佔專項轉移支付總額的比重由2002年的2%提高到3.8%。
三是在醫療衛生方面2006年中央財政安排新型農村合作醫療補助資金42.7億元，全國50.7%的縣（市、區）進行了新型農村合作醫療制度改革試點，參合農民4.1億人，從制度和機制上緩解了農民群眾"因病致貧、因病返貧"的問題。中央財政衛生專項轉移支付由2002年的10.07億元增加到2006年的113.8億元，年均增長83.3%，佔專項轉移支付總額的比重由2002年的0.4%提高到2006年的2.6%。
四是社會保障方面在東北三省試點的基礎上，增加8個省份開展做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點；完善大中型水庫移民後期扶持政策，扶持對象達2288萬人。中央財政社會保障專項轉移支付由2002年的754.73億元增加到2006年的1666.82億元，年均增長21.9%，佔專項轉移支付總額的比重由2002年的31.4%提高到2006年的37.8%。專項轉移支付規模增加，並大力投向事關民生的領域，落實了中央政策，引導了地方政府資金投向，大大促進了社會事業發展。專項轉移支付資金分配過程中更多地考慮與政策相關的人口、糧食産量等因素，公共財政陽光照耀到了政策涉及的所有城鎮居民和農村居民。
目前中央財政專項轉移支付共計213項。根據職能分工，有的部門管理的專項轉移支付項目比較多，有的部門比較少或者沒有。如民政部管理的專項轉移支付項目有城鎮居民最低生活保障補助、農民最低生活保障補助、補助優撫對象經費、特大自然災害救濟費等項目。又如教育部管理的專項轉移支付項目有農村義務教育經費保障機制改革經費、國家獎學金、國家助學金、國家助學貸款貼息等項目。
（四）加強轉移支付管理，提高資金使用的規範性、安全性、有效性。
一是完善轉移支付管理和分配辦法。在財力性轉移支付方面，不斷改進標準財政收入、標準財政支出、標準財政供養人員數等測算方法，引入激勵約束機制，轉移支付辦法、數據來源與測算結果公開。在專項轉移支付方面，2000年財政部出臺了《中央對地方專項撥款管理辦法》，明確了中央對地方專項轉移支付管理的原則和要求。在工作中參照這一辦法對專項轉移支付的申請和審批、分配和使用、執行和監督等各個管理環節提出的要求，堅持公開、公正、透明的原則，對大多數專項轉移支付項目採取"因素法"與"基數法"相結合、以"因素法"為主的分配方法，並補充修訂了相關的專項管理辦法。
二是採取措施加強管理。將一些原列入部門預算、執行中下劃地方的項目，如車輛購置稅項目，在年初時列入專項轉移支付預算，規範了相關財政資金的撥付渠道和管理程序。為進一步規範財政支農資金管理，確保財政支農資金安全有效，財政部于2007年在全國開展"財政支農資金管理年"活動，通過多項措施防止支農資金違規使用。財政、審計部門還組織專項檢查工作，監督檢查專項轉移支付資金的使用情況。
三是逐步提高地方預算編報完整性。國務院高度重視提高地方預算編報完整性問題，採取一系列措施逐步加以解決。《國務院關於編制2007年中央預算和地方預算的通知》（國發〔2006〕37號）明確要求，"各省、自治區、直轄市人民政府要將中央對地方稅收返還和補助收入全額列入省級總預算，同時在省級總預算中反映對下級的稅收返還及補助，自覺接受同級人民代表大會及其常委會對本級預決算的監督"。2005年財政部下發了《關於地方政府向本級人大報告財政預、決算草案和預算執行情況的指導性意見》，明確了地方各級政府報本級人大預算草案的內容和格式；2006年又印發了《關於地方政府向人大報告財政預、決算草案和預算執行情況的補充通知》，要求各地將上級政府對本地區（包括本級和下級）的稅收返還和補助，全額列入本級預算。各級政府向人大報送預算的程序更趨規範，內容更趨完整。需要説明的是，專項轉移支付項目眾多，情況不同，有的在年初可以確定數額，有的在執行中需要進行項目審批，有的如救災、救濟只能根據執行中出現的情況確定使用對象。
四是努力推進專項轉移支付項目整合工作，提高轉移支付資金規模效益。專項轉移支付項目整合工作涉及相關政策協調、機構職能配合，情況複雜，政策性強，工作難度大。整合工作的推進路徑有兩種選擇：一是自上而下，從專項轉移支付政策制定入手進行整合，這樣做有利於從源頭上根治，但涉及大量的政策、職能調整，難度很大；二是自下而上，從專項轉移支付資金最終使用層面著手整合，這樣做也會遇到審批權限等機制性問題，需要探索解決。近幾年財政部門選擇從支農專項資金整合入手，自下而上地大力推進專項轉移支付項目整合工作。2006年財政部印發了《關於進一步推進支農資金整合工作的指導意見》，指導地方財政等有關部門開展支農資金整合工作。通過支農資金整合，形成了政策、資金合力效應，發揮了財政資金"四兩撥千斤"的作用，在促進農民增收，推進新農村建設方面發揮了一定作用。地方財政部門也大力推進專項轉移支付項目整合工作。河北省在2003年出臺了《省級財政專項資金預算分類分口切塊管理辦法》、《省級財政專項資金整合使用管理辦法》等文件，推進專項資金整合工作。雲南省自2004年起在3個縣開展"省級專款切塊到縣"改革試點，2005年推廣到16個縣。
五是積極開展專項轉移支付政府採購和國庫集中支付試點，有效解決資金挪用和管理中信息不對稱問題，提高轉移支付資金使用效益。從2003年開始，中央財政選擇了部分項目進行政府採購和國庫集中支付試點。如對免費教科書、流動舞臺車、送書下鄉、貧困地區公安裝備實行了政府採購。農村義務教育經費保障機制改革中央負擔的免費教科書資金、免雜費補助資金、公用經費補助資金、校舍維修改造資金等經費從2006年7月1日起由省級財政部門和縣級財政部門實行財政直接支付，中央財政實行動態監控。
財政轉移支付不斷規範的同時，在管理方面特別是專項轉移支付管理方面還存在一些問題，亟待解決。這些問題有的是受政府職能轉變不到位、政府間支出責任不清晰等體制性因素制約造成的，如專項轉移支付項目設置交叉重復、資金投入零星分散，造成部分地方多頭申請、重復要錢；部分項目計劃與地方實際需要脫節，地方政府又無法結合實際作必要調整和統籌安排，造成轉移支付效率不高和資金損失。有的是制度設計不週密造成的，如分配辦法不合理，過多考慮地方具體事務支出缺口，專項轉移支付對地方資金安排産生"擠出效應"；專項轉移支付配套對地方財政形成較大壓力，有的地方臨時挪用其他資金或借債配套，配套資金並未真正落實；省對下轉移支付不盡規範，部分地方省以下基本公共服務均等化效果不明顯。有的受決策程序時間所限，如部分中央專項轉移支付資金當年撥付時間較晚，形成大量結余結轉，影響使用效益。有的是執行制度不嚴，如轉移支付資金撥付和使用中一定程度上存在擠佔挪用現象。這些問題需要通過提高認識、深化改革、完善制度、加強監督逐步認真加以解決。
二、進一步規範財政轉移支付
工作的思路和措施進一步規範財政轉移支付的基本思路：按照完善社會主義市場經濟體制的要求，認真落實科學發展觀，圍繞構建社會主義和諧社會，促進經濟增長方式轉變等戰略目標，對現有轉移支付進行必要的清理整合，提高轉移支付的公開性、合理性與有效性，推動經濟社會全面協調可持續發展。
主要措施是：
（一）加快建立財力與事權相匹配的財政管理體制。
一是推進政府職能轉變，強化社會管理、公共服務職能，同時改革和完善行政管理體制，加強各部門間的協調配合。
二是按照中央統一領導、充分發揮地方積極性的原則，進一步明確各級政府的財政支出責任。全國性公共産品和服務以及具有調節收入分配性質的支出責任由中央全額承擔；地方性公共産品和服務的支出責任由地方政府全額承擔；具有跨地區"外部性"的公共産品和服務的支出責任，分清主次責任，由中央與地方各級政府按照一定比例共同承擔。爭取在若干關係民生的重大領域支出責任劃分上取得突破。
三是在維持中央財政收入佔全國財政收入的比重相對穩定的情況下，結合下一步稅制改革和政府間支出責任劃分調整情況，按照"財力與事權"相統一的原則，適當調整中央與地方政府間收入劃分。
（二）進一步優化轉移支付結構。
財力性轉移支付佔轉移支付總額的比重多高合適，需要從宏觀調控的目標和轉移支付的政策意圖來判斷，要由現實的財政體系來支撐。目前有些地方存在基本公共服務能力不足同時專項轉移支付配套壓力較大的現象，有些地方又存在地方自有資金安排重點支出不足同時大量安排樓堂館所等一般性支出的現象。在這種情況下，中央要實現政策意圖和管理要求，需要專項轉移支付和財力性轉移支付的合理搭配。下一步我們將按照黨中央、全國人大和國務院的要求，一方面繼續加大財力性轉移支付力度，另一方面按照貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會要求，進一步加大對"三農"、教育、科技、文化、醫療衛生、社會保障、公共安全、節能環保等社會事業發展領域的專項轉移支付力度，推動民生的改善和基本公共服務均等化。
（三）清理整合專項轉移支付項目設置。
一是嚴格控制新增項目。國家有關法律法規、黨中央和國務院文件要求設立的專項轉移支付可直接設立；中央各部門以及地方政府要求設立的專項轉移支付要嚴格控制，並報國務院批准同意後再實施。
二是結合外部環境的變化和轉變管理機制的要求，清理現行專項轉移支付項目。將中央現有專項轉移支付項目分為取消類、整合類、固定數額類、保留類等四種類別，並分別處理。對到期項目、一次性項目以及按照新形勢不需要設立的項目，予以取消；對使用方向一致、可以進行歸併的項目予以整合；對每年數額固定，且分配到各省數額固定的項目，調整列入財力性轉移支付；對符合新形勢需要的項目繼續予以保留。目前中央財政加大對教育、社會保障、醫療衛生等關乎民生的社會事業投入力度大多采取增加專項轉移支付的方式，這是符合當前政策和管理方式需要的。從長遠看，管理制度完善後，一些專項轉移支付可以自然形成地方支出基數，相當於財力性轉移支付。
（四）提高專項轉移支付管理透明度。
提高透明度有利於加強對專項轉移支付分配、使用的全過程監管，完善專項轉移支付管理制度。每一項專項轉移支付資金的設立、審批和分配，要做到有合理明確的分配依據、有操作規程，堅持公開、公正、透明、效率的原則。除要求保密的外，適時公佈專項轉移支付項目資金管理辦法，逐步做到公開透明。要做到按制度管理，減少隨意性。下一步我們將總結中央財政和地方財政加強專項轉移支付管理透明度方面的經驗，推進專項轉移支付管理改革。
（五）研究規範專項轉移支付的配套政策。
要認真貫徹落實《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於確保機關事業單位職工工資按時足額發放的通知》（中辦發〔2001〕11號）明確的"除黨中央、國務院另有規定外，各部門保留的專項撥款，一律不得要求地方予以資金配套"的規定，嚴格執行專項轉移支付配套政策，規範配套政策出臺程序，將地方配套的總體負擔控制在可承受的範圍之內。今後對屬於中央事權的項目，由中央財政全額負擔，不再要求地方配套；對屬於中央與地方共同事權的項目，分別研究確定配套政策，區別不同地區具體情況制定不同的配套政策；對屬於地方事權的項目，為了鼓勵地方推進工作，可採取按地方實績予以獎勵或適當補助的辦法。
（六）積極研究創新專項轉移支付管理方式。
一是盡可能多地採用因素法、公式法或以獎代補方法分配資金。調動地方政府的積極性，形成良性互動機制，使積極採取措施的地方受益，避免"鞭打快牛"，避免地方形成依賴心理。對部分補助地方項目可以考慮由中央確定使用方向、按因素法分配，具體項目由地方確定，由現行的項目審批制改為項目備案制。
二是研究改進專項轉移支付預算編制流程，提前編制預算。將數額固定的專項轉移支付指標通知地方，並要求地方編入預算，提高地方預算編報的完整性，以有利於人大監督。針對專項轉移支付項目的具體情況，在上年同期下達數額以內，建議由全國人大常委會採取適當授權的方式，提前預撥資金。專項轉移支付執行中加強管理、加快審核，均衡資金撥付進度。
三是繼續選擇符合條件的專項轉移支付項目實行政府採購和國庫集中支付，進一步擴大試點範圍，逐步提高專項轉移支付資金使用效益。隨著金財工程建設的推進，研究建立專項轉移支付資金的信息反饋機制，逐步實現對專項轉移支付資金的動態監控。
四是研究建立專項轉移支付資金績效評價體系。在中央財政加大重點領域轉移支付支持力度的同時，注重專項轉移支付資金追蹤問效，研究建立轉移支付資金績效評價體系。採取措施切實取得專項轉移支付資金受益人對資金使用效益的評價，並將有關信息反饋到預算程序中來。
（七）研究建立財政轉移支付的法律法規體系。
《轉移支付法》已納入全國人大立法計劃。目前政府間支出責任劃分不清晰，轉移支付立法尚需進一步深入研究。作為過渡措施，要抓緊擬訂辦法，以國務院條例或部門規章的形式發佈，增強對專項轉移支付管理工作的約束，理順專項轉移支付的決策、協調、分配、監管等工作機制和程序。
（八）推進省以下財政體制改革，規範省對下轉移支付。
在確保各項宏觀調控措施有效實施的同時，兼顧地方利益，調動地方政府推動經濟發展的積極性。以提高基層政府財政保障能力為目標，重點研究建立地區間財力差異控制機制，強化省級政府均衡行政區域內財力差異職責，將縣市間財力差異水平控制在限定的幅度之內。鼓勵有條件的地方實施省直管縣財政管理體制，大力推進鄉鎮財政管理體制改革試點，減少財政管理層次。研究探索有效措施，規範省對下轉移支付制度，督促並引導省級政府加大對基層財政的支持力度，促進省內地區間基本公共服務均等化。
不斷規範財政轉移支付制度任務艱巨，意義重大，我們將根據黨中央、國務院統一部署，認真落實全國人大關於規範財政轉移支付的要求，按照科學發展觀的要求，在加大轉移支付力度的同時，優化轉移支付結構，提高地方政府公共服務能力和保障水平，促進基本公共服務的均等化，大力推進社會主義和諧社會建設。
