生態功能保護區建設是統籌人與自然和諧發展，改善和提高生態環境質量的一項重大舉措和有效途徑，是有效管理限制開發主體功能區的重要手段，是符合我國現階段國情的有效生態保護形式。依據國務院《全國生態環境保護綱要》、《關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》和《關於編制全國主體功能區規劃的意見》有關精神，日前，國家環境保護總局正式發佈了《國家重點生態功能保護區規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》是我國生態功能區保護的首部規範性文件，對指導我國生態功能保護區建設具有重要意義。

    《綱要》指出，生態功能保護區是指在涵養水源、保持水土、調蓄洪水、防風固沙、維繫生物多樣性等方面具有重要作用的重要生態功能區內，有選擇地劃定一定面積予以重點保護和限制開發建設的區域。建立生態功能保護區，保護區域重要生態功能，對於防止和減輕自然災害，協調流域及區域生態保護與經濟社會發展，保障國家和地方生態安全具有重要意義。國家重點生態功能保護區是指對保障國家生態安全具有重要意義，需要國家和地方共同保護和管理的生態功能保護區。

    《綱要》強調，《國家重點生態功能保護區規劃綱要》是根據黨中央、國務院對建立生態功能保護區的要求編制的。胡錦濤總書記在2004年中央人口資源環境工作座談會上強調：“做好生態功能區劃和生態保護規劃，加大重要生態功能保護區、自然保護區建設力度，提高保護質量”。國務院《全國生態環境保護綱要》、《關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》均明確提出，要通過建立生態功能保護區，實施保護措施，防止生態環境的破壞和生態功能的退化。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》將重要生態功能區建設作為推進形成主體功能區，構建資源節約型、環境友好型社會的重要任務之一。

    《綱要》強調，生態功能保護區屬於限制開發區，應堅持保護優先、限制開發、點狀發展的原則，因地制宜地制定生態功能保護區的財政、産業、投資、人口和績效考核等社會經濟政策，強化生態環境保護執法監督，加強生態功能保護和恢復，引導資源環境可承載的特色産業發展，限制損害主導生態功能的産業擴張，走生態經濟型的發展道路。

    《綱要》要求，生態功能保護區要處理好與自然保護區、世界文化自然遺産、風景名勝區、森林公園、地質公園等各類特別保護區間的關係。在空間範圍上，生態功能保護區不包含這些特別保護區域；在建設內容上，避免重復，互相補充；在管理機制上，各類特別保護區域的隸屬關係和管理方式不變。

    《綱要》提出，要以《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確的國家限制開發區為重點，合理佈局國家重點生態功能保護區，形成較完善的生態功能保護區建設體系，建立較完備的生態功能保護區相關政策、法規、標準和技術規範體系，使我國重要生態功能區的生態惡化趨勢得到遏制，主要生態功能得到有效恢復和完善，限制開發區有關政策得到有效落實。

    《綱要》明確，在生態功能保護區重點開展以下三方面工作：一是合理引導産業發展。依據資源稟賦的差異，積極發展生態農業、生態林業、生態旅遊業；在中藥材資源豐富的地區，建設藥材基地，推動生物資源的開發；在畜牧業為主的區域，建立穩定、優質、高産的人工飼草基地，推行舍飼圈養；在重要防風固沙區，合理髮展沙産業；在蓄滯洪區，發展避洪經濟；在海洋生態功能保護區，發展海洋生態養殖、生態旅遊等海洋生態産業。同時限制高污染、高能耗、高物耗産業的發展。要依法淘汰嚴重污染環境、嚴重破壞區域生態、嚴重浪費資源能源的産業，要依法關閉破壞資源、污染環境和損害生態系統功能的企業。同時，積極推廣沼氣、風能、小水電、太陽能、地熱能及其他清潔能源，解決農村能源需求，減少對自然生態系統的破壞。二是保護和恢復生態功能。遵循先急後緩、突出重點，保護優先、積極治理，因地制宜、因害設防的原則，結合已實施或規劃實施的生態治理工程，加大區域自然生態系統的保護和恢復力度，目的是提高水源涵養能力、恢復水土保持功能、增強防風固沙功能、提高調洪蓄洪能力，改善和提高區域環境質量。三是強化生態環境監管。通過加強法律法規和監管能力建設，提高環境執法能力，避免邊建設、邊破壞；通過強化監測和科研，提高區內生態環境監測、預報、預警水平，及時準確掌握區內主導生態功能的動態變化情況，為生態功能保護區的建設和管理提供決策依據；通過強化宣傳教育，增強區內廣大群眾對區域生態功能重要性的認識，自覺維護區域和流域生態安全。

    《綱要》要求，各級環境保護部門要加強部門協調。建立綜合決策機制，應積極與其他相關部門開展聯合執法檢查，嚴厲查處生態功能保護區內各種破壞生態環境、損害生態功能的行為。要科學規劃。制定重點生態功能保護區實施規劃，並將實施規劃的主要內容納入各級政府國民經濟和社會發展規劃。要建立多渠道的投資體系。研究制定生態功能保護區投融資、稅收等優惠政策，逐步建立和完善生態環境補償機制。要加強科技創新。加強資源綜合利用、生態重建與恢復等方面的科技攻關，減少資源消耗，控制環境污染，促進生態恢復。要增強公眾參與意識。充分利用廣播、電視、報刊等媒體，廣泛深入地宣傳生態功能保護區建設的重要作用和意義，動員公眾參與生態功能保護區建設。  

《國家重點生態功能保護區規劃綱要》背景、意義和主要內容

    日前，國家環境保護總局正式發佈了《國家重點生態功能保護區規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》編制的背景、意義、主要內容如下：

    一、《綱要》編制的背景

    《國家重點生態功能保護區規劃綱要》是根據黨中央、國務院對建立生態功能保護區的要求編制的。

    黨中央、國務院對重要生態功能區的保護工作十分重視。2000年國務院印發的《全國生態環境保護綱要》明確提出，要通過建立生態功能保護區，實施保護措施，防止生態環境的破壞和生態功能的退化。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》將重要生態功能區建設作為推進形成主體功能區，構建資源節約型、環境友好型社會的重要任務之一。《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》將保持“重點生態功能保護區、自然保護區等的生態功能基本穩定”作為我國環境保護的目標之一。

    二、《綱要》的意義

    黨的十七大重申，要深入貫徹落實科學發展觀，統籌人與自然和諧發展，到2020年把我國建設成為人民富裕程度普遍提高、生活質量明顯改善、生態環境良好的全面小康社會。我國人口多、人均資源匱乏，如何統籌人與自然和諧發展，為全面建設小康社會提供良好生態環境，是擺在我們面前迫切需要研究和解決的一個重大課題。從我國國情實際出發，生態功能保護區建設是統籌人與自然和諧發展，改善和提高生態環境質量的一項重大舉措和有效途徑。《綱要》是我國生態功能區保護的首部規範性文件，對指導我國生態功能保護區建設具有重要意義。

    首先，建設生態功能保護區，是深入貫徹落實科學發展觀的戰略舉措。良好的生態環境是國家安全和社會穩定的一個重要組成部分，是人與自然和諧相處的重要標誌，是全面建設小康社會的主要目標。惡劣的生態環境質量嚴重影響到人類的生存、發展，甚至導致區域、流域文明的毀滅。沒有良好的生態環境就沒有國家的可持續發展、社會的穩定；沒有社會穩定，就沒有人民群眾的安居樂業，也就談不上全面建設小康社會。保障國家生態環境良好，關鍵在於確保各種重要生態功能區生態功能的穩定和發揮，特別是維護和確保其主導生態功能的正常發揮。編制《綱要》，建設生態功能保護區，加大國家重點生態功能區保護，正確處理生態保護與資源開發、經濟社會發展的關係，對於深入貫徹落實科學發展觀，統籌人與自然和諧發展，為全面建設小康社會奠定良好生態環境具有重要的意義。

    其次，建設生態功能保護區，是維護我國流域、區域良好生態環境的當務之急。良好生態環境的本質是生態功能的正常。在黨中央、國務院高度重視下，我國森林覆蓋率不斷提高，沙化、水土流失面積逐年減少，自然保護區面積和數量持續增加，一些重要生態系統和物種得到了有效保護，生態保護和建設取得了舉世矚目的成績。但是，我國地域遼闊，自然條件複雜，經濟發展方式粗放，資源利用強度大，一些具有涵養水源、保持水土、調蓄洪水、防風固沙、維繫生物多樣性區域生態功能惡化的趨勢仍然沒有得到控制，全國生態環境質量總體水平不高。由於水源涵養功能的退化，1990至1996年，黃河上遊産水量連續7年出現枯水期，年平均徑流量減少了22.7%，加劇了黃河下游水資源緊缺的形勢。由於草原防風固沙功能的退化，我國特大沙塵暴發生頻率逐年增大，波及的範圍愈來愈廣，造成的損失也愈來愈重。由於洪水調蓄功能退化，1998年，長江、松花江流域遭受洪澇災害，直接經濟損失2500多億元。通過建設生態功能保護區，採取有力措施對重要生態功能區實施搶救性保護，遏制和防止重點地區重要生態功能的繼續破壞和喪失亦是當務之急。

    第三，建設生態功能保護區，是符合我國現階段國情的生態環境保護的有效形式。生態功能區是我國良好生態環境的保障區，同時也是我國資源較豐富、經濟欠發達、人口集中分佈區。我國在推進全面建設小康社會進程中，人均資源匱乏，供求矛盾十分突出，如採取建立自然保護區的方式進行封閉式保護，對重要生態功能區的各種資源全面禁止開發，勢必嚴重阻礙我國全面建設小康社會的建設。建設生態功能保護區，允許進行不損害生態功能的開發活動，有利於在發展中改善和提高生態環境質量，有利於這些區域經濟社會發展，有利於統籌區域協調發展，是符合我國現階段國情的生態環境保護的有效形式。

    第四，建設生態功能保護區，是落實國家限制開發主體功能區政策的具體舉措。國家主體功能區規劃是國家規範國土開發秩序、合理佈局産業，節約資源，保護環境的重大區域調控措施。其中限制開發區是指資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好並關係到全國或較大區域範圍生態安全的區域，也是我國重要的生態功能區域。最近，曾培炎副總理特別強調，要在這些重要生態功能區、生態環境脆弱地區，通過限制開發或禁止開發，有利於促進環境保護和社會進步。生態功能保護區把生態保護、生態建設與地方社會經濟發展、群眾生活水平提高有機結合起來，實行限制開發，在堅持保護優先、防治結合的前提下，合理選擇發展方向，發展特色優勢産業，防止各種不合理的開發建設活動導致生態功能的退化，從而減輕區域自然生態系統的壓力，保護和恢復區域生態功能，逐步恢復生態平衡，是落實國家限制開發主體功能區政策的具體舉措。

    三、《綱要》的主要內容

    《綱要》針對生態功能區保護的特點，明確了生態功能保護區建設的指導思想、基本原則和主要任務。

    《綱要》明確指出重點生態功能保護區屬於限制開發區，要在保護優先的前提下，合理選擇發展方向，發展特色優勢産業，加強生態環境保護和修復，加大生態環境監管力度，保護和恢復區域生態功能。要堅持統籌規劃，分步實施；高度重視，精心組織；保護優先，限制開發；避免重復，互為補充的原則，在生態功能保護區重點開展以下三方面工作：

    一是合理引導産業發展。依據資源稟賦的差異，積極發展生態農業、生態林業、生態旅遊業；在中藥材資源豐富的地區，建設藥材基地，推動生物資源的開發；在畜牧業為主的區域，建立穩定、優質、高産的人工飼草基地，推行舍飼圈養；在重要防風固沙區，合理髮展沙産業；在蓄滯洪區，發展避洪經濟；在海洋生態功能保護區，發展海洋生態養殖、生態旅遊等海洋生態産業。同時限制高污染、高能耗、高物耗産業的發展。要依法淘汰嚴重污染環境、嚴重破壞區域生態、嚴重浪費資源能源的産業，要依法關閉破壞資源、污染環境和損害生態系統功能的企業。同時，積極推廣沼氣、風能、小水電、太陽能、地熱能及其他清潔能源，解決農村能源需求，減少對自然生態系統的破壞。

    二是保護和恢復生態功能。遵循先急後緩、突出重點，保護優先、積極治理，因地制宜、因害設防的原則，結合已實施或規劃實施的生態治理工程，加大區域自然生態系統的保護和恢復力度，目的是提高水源涵養能力、恢復水土保持功能、增強防風固沙功能、提高調洪蓄洪能力，改善和提高區域環境質量。

    三是強化生態環境監管。通過加強法律法規和監管能力建設，提高環境執法能力，避免邊建設、邊破壞；通過強化監測和科研，提高區內生態環境監測、預報、預警水平，及時準確掌握區內主導生態功能的動態變化情況，為生態功能保護區的建設和管理提供決策依據；通過強化宣傳教育，增強區內廣大群眾對區域生態功能重要性的認識，自覺維護區域和流域生態安全。

    四、《綱要》確定的主要舉措

    一是要加強部門協調。建立綜合決策機制，應積極與其他相關部門開展聯合執法檢查，嚴厲查處生態功能保護區內各種破壞生態環境、損害生態功能的行為。

    二是要科學規劃。制定重點生態功能保護區實施規劃，並將實施規劃的主要內容納入各級政府國民經濟和社會發展規劃。

    三是要建立多渠道的投資體系。研究制定生態功能保護區投融資、稅收等優惠政策，逐步建立和完善生態環境補償機制。

    四是要加強科技創新。加強資源綜合利用、生態重建與恢復等方面的科技攻關，減少資源消耗，控制環境污染，促進生態恢復。

    五是要增強公眾參與意識。充分利用廣播、電視、報刊等媒體，廣泛深入地宣傳生態功能保護區建設的重要作用和意義，動員公眾參與生態功能保護區建設。