三、在新的起點上譜寫治黃事業新篇章

    黃河流域是我國重要的糧食基地、能源礦産基地、重化工業和高新技術産業基地，是實施西部大開發和中部崛起戰略的重要區域，黃河源頭區和黃土高原是我國生態和環境建設的重中之重。黃河流域有色金屬礦産富集，能源儲量豐富，土地資源潛力巨大。進入新世紀新階段，黃河治理開發和保護出現了一系列新變化，突出表現在以下幾個方面。

    一是經濟社會發展迅速，人口資源環境矛盾更加突出。新中國成立以來，特別是改革開放以來，黃河流域經濟社會快速發展，導致流域水資源加速開發，部分地區地下水嚴重超採，黃河下游生態環境用水被嚴重擠佔。同時，進入黃河的廢污水量持續上升，加之來水量減少，黃河水質呈急劇惡化趨勢。黃河流域水資源的過度開發，不僅對流域經濟社會發展帶來不利影響，而且帶來河道淤積、二級懸河加劇、水環境惡化加重等一系列生態環境問題。預計未來黃河流域經濟社會和人口仍將保持較快增長態勢，特別是工業化和城市化加速推進，對流域水資源工作帶來嚴峻挑戰。

    二是水資源供需矛盾尖銳，確保黃河不斷流任務艱巨。黃河流域多年平均河川天然徑流量僅佔全國河川徑流量的2%，人均年徑流量僅為全國人均水平的23%，卻承擔佔全國15%耕地面積和12%人口的供水任務，同時還有向流域外部分地區遠距離調水任務。隨著流域及相關地區經濟社會發展、西部大開發以及晉、陜、寧、蒙能源及重化工基地建設，用水需求越來越大，已遠遠超出了黃河水資源承載能力。與之形成強烈反差的是，目前水資源浪費現象仍沒有得到有效遏制。黃河供水水價嚴重偏低，合理的水價形成機制尚未建立，部分省、自治區存在超指標引水現象。

    三是遊蕩性河道河勢未能有效控制，防洪形勢依然嚴峻。自古以來，黃河就以“善淤、善決、善徙”而著稱。經過新中國成立以來的大規模治理，黃河的這一特性依然存在。目前，黃河下游部分河段河勢遊蕩擺動還沒有得到有效控制，下游北岸大部分河段標準化堤防尚未建成，一旦洪水上灘，極易導致“橫河”、“斜河”發生，嚴重危及大堤安全。下游灘區和東平湖蓄滯洪區人口眾多，安全設施建設滯後，灘區群眾撤退保安措施難以從容實施。寧蒙河段河道淤積日趨嚴重，導致中小流量水位明顯抬高，排洪能力降低。渭河下游由於泥沙淤積加劇，主槽持續萎縮，排洪能力持續下降，堤防工程隱患多，防護能力低，仍存在潰決的可能。三門峽庫區返遷移民保安工程薄弱，堤防保護區內排水問題突出。

    四是黃土高原地區水土流失嚴重，水沙調控體系建設還不完善。黃土高原是世界上水土流失面積最廣、強度最大的地區，其中7.86萬平方公里的多沙粗沙區，産沙十分集中，多年平均輸沙量達11.82億噸，佔中游同期實測輸沙量的69.2％。由於土壤侵蝕模數巨大、長期投入不足，水土流失治理進度緩慢，現有溝道壩係工程少，治理標準低，工程不配套，攔沙效果不明顯。目前水沙調控體系建設還有許多問題亟待研究解決，同時對包括南水北調西線在內的重大工程的建設管理體制、新增水資源的優化配置方案、不同河段和不同時期的水沙關係調節等若干問題還缺乏相應深度的研究。

    黃河流域是我國水資源最為緊缺、供水矛盾最為突出、生態環境最為脆弱的地區，黃河是我國最為複雜難治、治理保護任務最為艱巨的河流。治理好、開發好、保護好黃河，關乎全面建設小康社會進程，關乎我國現代化建設全局，關乎中華民族的偉大復興。我們要站在戰略的、全局的高度，充分認識做好黃河治理開發和管理保護工作的極端重要性，進一步增強責任感和緊迫感，以深入學習實踐科學發展觀為契機，牢牢把握擴大內需促進經濟平穩較快發展的重要機遇，充分利用全社會關注黃河的良好氛圍，認真貫徹落實黨的十七大和十七屆三中全會精神，進一步加深對黃河特性的認識，不斷把握黃河治理、開發和保護的規律，創新流域管理體制機制，推動流域管理邁上新的臺階，取得新的成效，以流域水資源的永續利用支持經濟社會的可持續發展。

    第一，要進一步豐富和完善流域管理思路。要堅持以人為本，堅持人與自然和諧相處，把中央水利工作方針和可持續發展治水思路與黃河治理開發保護實際結合起來，把階段性治理目標與黃河的長治久安統一起來，把工程措施與非工程措施統籌起來，按照堤防不決口、河道不斷流、污染不超標、河床不抬高的總體要求，緊扣黃河水少、沙多、水沙關係不協調的突出癥結，努力增水、減沙、調水調沙，塑造協調的水沙關係，加快構建和完善水沙調控體系、防洪減淤體系、水資源統一管理和綜合調度體系、水質監測保護體系、水土保持攔沙體系，確保黃河安瀾無恙、奔流不息，進一步把黃河的事情辦好，讓黃河更好地造福中華民族。

    當前和今後一個時期，要努力實現四個方面的“重點轉向”：一是把黃河洪水泥沙管理的重點轉向塑造協調的水沙關係，著力構建和完善水沙調控體系，確保防洪安全，減少水庫河道淤積，利用河道輸沙入海。二是把水資源管理與調度的重點轉向實現黃河功能性不斷流，保障經濟社會可持續發展的用水和維持河流健康的生態用水。三是把水資源保護的重點轉向提高監督管理水平和增強應急處理能力，有效遏制水污染惡化趨勢。四是把黃河上中游地區水土保持工作的重點轉向粗泥沙集中來源區治理，通過小流域綜合治理、坡耕地改造、溝道治理、淤地壩建設等，減少進入黃河的粗泥沙。

    第二，要把全力打好新一輪水利建設攻堅戰作為當前工作的重中之重。按照中央的統一部署和水利部的工作安排，在抓緊做好中央直屬項目前期和建設工作的同時，要主動協助地方做好水利基礎設施建設的各項工作。當前特別要抓緊做好黃河下游河段治理、寧蒙河段治理、蓄滯洪區建設、病險水庫除險加固、渭河等重要支流治理、黃河上中游水土保持、黃土高原淤地壩建設、坡耕地整治等項目的前期工作，特事特辦，急事急辦，絕不能因為工作不到位而影響項目及時實施。要充分發揮黃委技術力量雄厚的優勢，加強對流域內水利工程建設的技術指導、監督檢查和工程稽察，特別要加大對重點領域、重點項目、重點環節的監督檢查力度，採取一切必要措施，確保工程安全、生産安全、資金安全、幹部安全，確保工程進度、質量、效益相統一。

    第三，要把防洪減淤作為黃河治理的第一要務。黃河防洪的難點在於不僅要治水，更要治沙，治沙難於治水，這是黃河複雜難治的癥結所在。針對黃河特殊的河情，防洪減淤是治黃第一要務。要按照“上攔下排、兩岸分滯”的方針處理洪水，採取“攔、排、放、調、挖”綜合措施處理泥沙，上中下游統籌兼顧，多種措施相互配合，水沙兼治，綜合治理。要本著“先粗後細”的原則，以集中治理多沙粗沙區為重點，以溝道壩係建設為主要內容，工程措施和封育保護措施相結合，堅持不懈地開展上中游黃土高原水土保持，恢復植被，攔減入黃泥沙。要實施黃河小北幹流放淤，加快大柳樹前期工作，儘早開工古賢水庫和涇河東莊水庫、沁河河口村水庫，滾動開發磧口水庫，與幹流已建的龍羊峽、劉家峽、萬家寨、三門峽、小浪底水庫和支流的陸渾、故縣水庫一起，形成完善的水沙調控體系。要進一步優化調水調沙方案，通過對黃河水沙的科學調度，塑造協調的水沙關係，進一步增加對黃河下游主河槽的沖刷，擴大過流能力到4000立方米每秒以上，扭轉下游河道萎縮的狀況。要以黃河下游為重點，加強黃河下游標準化堤防建設，深入研究遊蕩性河道河勢的演變規律，加強河道整治，進一步提高河勢控制能力。要治河與治灘相結合，開展灘區綜合治理，加大蓄滯洪區建設力度，在歸順主流、控制河勢的同時，最大限度地減少人類活動對河道的影響，避免“人與河爭地”，給洪水以出路。要加強河口治理，穩定入海流路。同時要加強黃河寧蒙河段、小北幹流河段、三門峽庫區等重點防洪河段，以及沁河下游、渭河下游等主要支流和西北重要河流的重點河段的堤防、險工、控導護岸等工程建設，完善水文預報系統、防汛指揮和決策支持系統、政策法規體系等防洪非工程措施，全面提高防洪保安能力，切實保障人民群眾生命財産安全。

    第四，要把推進節水型社會建設作為保障黃河水資源永續利用的根本途徑。缺水是未來黃河治理需要面對的首要問題，必須把推進節水型社會建設放在最優先的位置。要結合水資源綜合規劃和流域綜合規劃修編，根據流域的水資源承載力和水環境承載力，制定黃河水資源開發的約束性指標，劃定水資源開發“紅線”，有限有序有效有償開發水資源，促進水資源開發利用方式和經濟發展方式的轉變。要在全流域全面推行總量控制和定額管理相結合的用水管理制度，嚴格取水許可管理和計劃用水管理，確保經濟社會發展用水在流域水資源開發的控制範圍內。要把節水作為一項革命性措施來抓，全面推進流域內工業、農業和城市節水，努力形成節約水資源的産業結構和消費模式，促進經濟社會發展與水資源條件相適應。要切實加強水功能區管理，建立污染物入河總量控制、排污入河許可等水資源保護制度，促進流域內産業結構調整和工業佈局優化，遏制黃河水質惡化的趨勢。要加強水質監測體系建設，提升對污染物輸移擴散的預測預報水平與能力，進一步完善應對突發性水污染的快速反應機制，保護好黃河水資源。要強化對地下水的管理和保護，逐步壓縮已超採區域地下水的開採量。要重視河口及內陸河流河道下游的生態用水需要，採取措施努力增加河道內的下泄水量，促進河口地區和河道下游生態的保護、修復和改善。要充分發揮市場機製作用，加快水權水市場培育，完善水價形成機制，形成節水防污的內在動力，在提高水資源利用效率和效益的同時，促進水資源的合理配置，滿足經濟社會發展的用水需要。

    第五，要把合理配置水資源作為維護河流健康的重要手段。目前，對黃河水資源進行省級分配的主要依據是1987年國務院批准的黃河可供水量分配方案，明確了南水北調生效之前黃河可供水量370億立方米的分水方案，並以此分配水量為依據，制定各省、自治區的用水規劃。但自1980年以來，黃河流域水資源狀況發生了巨大變化：一是“八七”分水方案採用的黃河水資源系列為1919-1975年，黃河流域天然年徑流量為580億立方米，隨著近20年人類活動影響的加劇，1956-2000年系列黃河流域天然徑流量只有535億立方米；二是1980年黃河流域淺層地下水開採量只有93億立方米，2000年開採量為145億立方米，增加了52億立方米，地下水開採量的增加在一些地區對地表徑流産生了影響；三是與1980年以前相比，流域各省用水結構、用水比例都發生了變化，個別省、自治區用水已超出“八七”分水指標；四是南水北調東線和中線工程一期工程已開始建設，建成通水後必將對黃河水資源的配置産生重要的影響。因此，必須以1987年國務院批准的黃河可供水量分配方案為基礎，統籌兼顧生活、生産、生態用水，統籌兼顧上、中、下游用水需求，統籌兼顧地表水、地下水，對黃河水資源進行重新配置和調整，強化需水管理，維護河流健康，促進流域經濟社會可持續發展。

    第六，要把水資源統一管理和調度作為強化流域管理的關鍵舉措。黃河水資源的統一管理和水量統一調度，既有豐富的實踐基礎，又有現實的法律依據。要進一步強化黃河水資源調度，既要調水，也要調沙；既要加強汛期調度，也要加強非汛期調度；既要加強黃河干流調度，也要加強各大支流調度；既要加強黃河全流域調度，也要加強黃委管理的其他內陸河調度，真正做到對水資源實行統一調度和管理。要全面落實黃河水量調度條例，加強黃河水量調度管理系統建設，推進黃河水量調度工作的信息化水平，進一步細化、優化黃河水資源在全流域的調度，使汛期輸沙用水和非汛期河道基流得到保障，確保黃河功能性不斷流。要完善水資源統一管理和調度體制，在強化流域機構在水資源統一調度方面職能的同時，建立信息公告制度，完善協商溝通機制，形成流域各方團結治水的合力，凝聚全社會力量共同努力把黃河的事情辦好。

    第七，要把深入開展治黃重大課題研究作為黃河治理開發和管理保護的重要支撐。當前與長遠相統一，宏觀與微觀相結合，原型黃河與數字黃河和模型黃河相聯動，自然科學研究與社會科學研究相配合，深入開展治黃重大課題研究，為黃河治理開發和管理保護提供強有力的科技支撐。要從多種尺度和不同層次，深入研究自然營力和人類活動對黃河發育演變的影響，特別是全球氣候變化和大規模人類開發活動所帶來的影響，進一步摸清和掌握河道演變規律和水資源變化規律。要深入分析黃河水沙關係變化規律，正確認識黃河水沙資源，豐富和完善調水調沙的思路和措施，進一步增強調水調沙的功能和效果。要充分考慮上下游、左右岸、干支流的配合，深入研究黃河治理開發和管理保護的工程佈局及其調度運行，科學合理確定黃河上遊黑山峽河段開發目標和開發方案，立足於中游水沙調控體系，確定古賢水利樞紐的功能定位和調度運行方式，優化下游小浪底水利樞紐的調度運行，針對小浪底水庫運用以來下游防洪、防淩新形勢，研究分滯洪區的取捨和定位問題。要認真研究黃河灘區行洪與人民生命財産安全的關係，通過採取行之有效的工程與非工程措施，加快灘區安全建設，制定灘區補償政策，規範水事行為，協調好治河與灘區經濟社會發展的關係。

    第八，要把進一步加強自身建設作為提高流域管理水平的重要保障。要進一步加強黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設和反腐倡廉建設，把黨的先進性要求貫穿于各項工作、各個崗位。要進一步加強領導班子建設，切實提高各級領導班子的思想政治素質、專業技術水平和實際工作能力，把各級領導班子建設成為能夠擔當科學發展重任、奮發有為的堅強領導集體。要進一步加強幹部隊伍和人才隊伍建設，營造鼓勵、支持、幫助人才成長的良好氛圍，特別是要為年輕人才施展才幹提供更多的機會和更大的舞臺。要進一步加強內部管理，深化各項改革，創新體制機制，形成政事企分開運作、互相支持、共同發展的良好格局，尤其要關心基層水管單位和水利職工的生存和發展，切實幫助基層解決實際困難和問題。要進一步加強精神文明建設和水文化建設，弘揚“獻身、負責、求實”的水利行業精神，建設文明和諧的流域機構。