二、深刻認識防汛抗旱面臨的形勢

    當前和今後一個時期，防汛抗旱工作既有許多有利因素，也存在不少突出問題；既面臨難得的發展機遇，也面臨嚴峻的現實挑戰。有利因素和發展機遇主要體現在以下幾個方面。

    第一，黨中央、國務院高度重視防汛抗旱工作，為做好防汛抗旱工作提供了根本保障。黨的十七屆三中全會對加快水利基礎設施建設提出了明確要求，強調要加強大江大河大湖治理，集中建設一批大中型水利骨幹工程，加快病險水庫除險加固，加強防洪排澇抗旱設施和監測預警能力建設。中央經濟工作會議和中央農村工作會議都把水利作為實施擴大內需政策措施的重點，大江大河治理、病險水庫除險加固、農村飲水安全等防汛抗旱基礎設施投入和建設力度將進一步加大。這些都為我們進一步加快洪澇乾旱災害綜合防禦體系建設，著力提高應對氣候變化能力，提供了難得的戰略機遇。

    第二，可持續發展治水思路的深入實踐，為防汛抗旱工作提供了重要指導。近年來，水利部黨組積極踐行並不斷豐富完善可持續發展治水思路，著力解決直接關係人民群眾生命安全、生活保障、生存發展、人居環境、合法權益等方面的民生水利問題，推動水利工作各個領域發生了深刻變化，防汛抗旱工作逐步實現"由控制洪水向洪水管理轉變，由單一抗旱向全面抗旱轉變"。在目標上，把確保人民群眾生命安全和飲水安全放在首位，盡最大努力保障人民群眾的生活生産生態方面的需求。在任務上，既把保障經濟社會發展作為防汛抗旱的主要任務，又把建設生態文明作為防汛抗旱的重要內容。在方法上，流域區域協調，城市農村統一，除害興利結合，防汛抗旱除澇並舉，防災避災抗災並重，注重災害風險管理，提高化解和承擔風險的能力。在措施上，既夯實防汛抗旱工程基礎又強化預測預報預警等非工程措施，既打造專業搶險救災隊伍又廣泛組織動員群眾，既著力降低水旱災害損失又約束人類不合理開發建設行為，行政措施、法律措施、技術措施有機結合，依法防控，科學防控，綜合防控。實踐證明，可持續發展治水思路是科學發展觀在水利工作中的具體體現，是解決我國複雜水資源問題的必然選擇；"兩個轉變"是可持續發展治水思路在防汛抗旱工作領域的具體體現，為我們推進防汛抗旱事業新發展指明了方向。

    第三，防汛抗旱工程和非工程體系不斷完善，為防汛抗旱工作奠定了堅實基礎。在工程體系方面，目前全國大江大河主要河段已基本具備了防禦新中國成立以來最大洪水的能力，重點海堤按50年一遇標準建設，遇到中等乾旱年份，工農業生産和生態不會受到大的影響，可以基本保證城鄉供水安全。在非工程體系方面，已在全國江河建成水文測站3.4萬餘處、報汛站點8600多個，大型和防洪重點中型水庫大多建設了水文自動測報系統和洪水調度系統，逐步建立了大江大河主要河段的洪水預報系統；國家防汛抗旱指揮系統一期工程基本建成，數字遠程監控技術、電子險情探測技術等科技成果已在防汛抗旱中得到應用，防汛抗旱工程體系的不斷完善，數字化、信息化建設的不斷推進，全面提升了防汛抗旱管理能力。

    第四，防汛抗旱保障體系的不斷健全，為防汛抗旱工作提供了有力支撐。在組織保障方面，全國有防汛抗旱任務的縣級以上人民政府都建立了防汛抗旱指揮機構，長江、黃河、淮河、松花江、珠江、海河6個流域成立或重組了防汛抗旱統一管理的指揮機構，在防汛抗旱任務較重的地區，逐步建立了鄉村防汛抗旱組織。在法制保障方面，我國已形成了以水法、防洪法為核心，防汛條例、蓄滯洪區運用補償暫行辦法、河道管理條例相配套的防汛抗旱法律法規體系，各省、自治區、直轄市也陸續頒布實施了大批防汛抗旱配套法規。在制度保障方面，各地全面落實了以行政首長負責制為核心的各項防汛抗旱責任制，並不斷創新體制機制，強化責任制的落實和監管。在隊伍保障方面，組建了100支國家級重點防汛機動搶險隊、44支省級防汛機動搶險隊、250多支市縣級防汛機動搶險隊，全國已建成縣級抗旱服務隊1653個，鄉鎮級抗旱服務隊9038個，解放軍建立了19支抗洪搶險專業應急隊伍，專群結合、軍民結合的防汛抗旱隊伍已初步形成。在物資保障方面，國家防總在15個中央防汛物資定點倉庫儲備了價值1億元的防汛搶險救災物資，各省級防汛抗旱指揮部也結合自身實際，儲備了價值30億元的防汛搶險物資。

    第五，防汛抗旱應急管理能力逐步提高，為防汛抗旱工作創造了有利條件。在指導思想方面，確立了以防為主、防重於搶的方針和預防與處置並重、常態與非常態結合的原則；在體制機制方面，逐步健全了分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，形成了統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制，強化了預報、預警、調度、搶險、救災、重建等關鍵環節；在預案方面，國家防總組織制定完善了國家防汛抗旱應急預案、主要江河及其重要支流防禦洪水方案或洪水調度方案。全國有防汛抗旱任務的縣級以上防汛抗旱指揮機構基本都制定了本轄區的防汛抗旱應急預案，全國8萬多座水庫水電站，大多制定了防汛搶險應急預案和調度運用計劃，97處重點蓄滯洪區所在地制訂蓄滯洪區運用方案和人員轉移安置預案，1500多個山丘區市縣制訂了防禦山洪預案，371個沿海市縣制訂了防颱風預案，全國所有的省、自治區、直轄市，89％的地級市和83％的縣制定了抗旱預案。去年，國家防總頒布實施了國家防總應急響應工作規程，規範了國家防總、防總各成員單位、流域防總及省級防指之間的應急響應工作程序，提高了工作效率和水平，確保了搶險救災工作高效有序地進行。

    雖然近年來防汛抗旱能力有了很大提高，但我國的防汛抗旱水平與面臨的形勢和任務相比，仍存在較大差距，突出表現為"四個不適應"。

    一是防災減災基礎體系與保障我國經濟社會發展和人民生命財産安全的要求不相適應。近些年來，受全球氣候變化影響，我國氣候異常，強暴雨、颱風、高溫乾旱和冰凍低溫等極端天氣事件明顯增多，水資源時空分佈不均問題更加突出，對經濟社會發展和生態系統的影響增大。去年年初，我國南方大部發生了歷史罕見的低溫雨雪冰凍災害，給經濟社會發展造成重大影響，這是全球氣候變化對我們的又一次警示。目前我國大江大河部分幹流沒有得到有效治理，蓄滯洪區安全建設還未全面實施，中小河流治理嚴重滯後，部分江河缺少控制性骨幹工程。沿海仍有34.3％的重點海堤沒有達標，一些地區的海堤防禦標準參差不齊，沒有形成有效的封閉圈。很多城市防洪排澇標準偏低，設施老化，內澇嚴重。全國還有3萬多座病險水庫，時刻威脅著人民群眾的生命安全。全國有一半以上的耕地缺少灌溉設施，現有灌溉工程老化失修、效益衰減。城鄉供水保證率不高，全國還有2億多農村人口存在飲用水不安全問題，西部地區工程性缺水問題仍然較為突出，每年仍然有4500多萬城鄉居民因旱生活用水受到不同程度的影響。全球氣候變化使水利工程體系更顯薄弱，加強防汛抗旱減災工程體系建設已成為當前一項十分重要而緊迫的任務。

    二是預測預報預警能力與有效應對極端災害性天氣事件的要求不相適應。近年來，在全球氣候變化的大背景下，我國局部暴雨、山洪、超強颱風和極端高溫乾旱等災害呈現多發併發的趨勢，特別是局部暴雨、山洪、滑坡和泥石流等災害點多面廣、突發性強、危害大。這些災害大多發生在邊遠山區，由於這些地區交通和通訊不便，監測和預測預報能力偏低，災害預報精度和準確率還不夠高，預警信息發佈不夠及時，預案體系不夠完善，群眾防災意識不強，往往造成大量人員傷亡和嚴重經濟損失。水庫特別是中小水庫通訊預警和水雨情測報等設施落後的局面尚未根本改善。城市局部暴雨和內澇問題日益突出，重大災害事件時有發生。北方地區連續多年乾旱，水資源短缺問題十分突出。我國的旱情監測體系還處於起步階段，旱情監測評估和預測分析能力嚴重滯後。

    三是防汛抗旱保障能力與社會化防災減災的要求不相適應。防汛抗旱減災工作牽涉面廣，必須採取綜合措施，加強部門配合、地區協調以及全社會的共同參與。目前，我國防汛抗旱經費投入渠道還比較單一，社會化投入機制尚未完全建立，難以滿足防災減災的需要。堤防保護區、洪泛區、蓄滯洪區、河道和防洪規劃保留區內的防汛抗旱社會管理相對薄弱。防汛搶險隊伍和抗旱服務組織數量不足，規模偏小，裝備落後，搶險和抗旱服務能力普遍不強。社會化災後保障能力不夠，水旱災害救助主要依靠政府投入和社會捐助，洪水乾旱保險僅停留在研究層面，還沒有形成操作性強的制度。全社會的水患意識還需要進一步增強，特別是工礦企業、城市社區、邊遠山區以及農民、中小學生、進城務工人員的防災避險知識和自救互救能力亟待提高。

    四是防汛抗旱技術水平與現代化防災減災的要求不相適應。經過長期努力，我國防汛抗旱科技取得了長足進步，國家防汛抗旱指揮系統一期建設即將完成，防汛科學調度取得顯著成效，水庫汛限水位動態控制研究邁出重大步伐。但我國防汛抗旱科技創新的總體水平仍然偏低，防汛減災仍主要憑藉經驗，抗旱工作基礎研究滯後，抗旱手段相對落後，抗旱用水效率和效益不高。新技術、新設備、新材料的研究開發與推廣應用滯後，國際交流與合作的力度不大。圍繞防汛抗旱重大技術問題開展的科研雖然不少，但科技轉化率不高，對防汛抗旱工作的支撐不夠。工程設備與裝備的現代化水平不高，抗洪搶險還主要依靠人海戰術，採用傳統的搶險器具和物料，現代化程度較低。

    我們要從全局和戰略的高度，清醒認識防汛抗旱工作的長期性、複雜性和艱巨性，增強責任感和緊迫感，把困難和問題估計得更充分些，把措施和預案制訂得更週全些，把各項工作做得更紮實些，牢牢把握防汛抗旱的主動權，努力開創防汛抗旱工作新局面。