揭問題 促整改 提建議 切實推動加強財政管理和深化體制改革
——關於2011年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告解讀

    受國務院委託，6月27日，劉家義審計長向十一屆全國人大常委會第27次會議作了《關於2011年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。今年的審計工作報告緊扣科學發展這個主題和加快轉變經濟發展方式這條主線，更加注重從總體上反映情況，從宏觀上揭示問題，從深層次分析原因，從體制機制制度層面提出建議，全面客觀反映了中央預算執行和其他財政收支的基本情況，也體現出審計工作的全局性、針對性和時效性進一步增強。

    一、堅持揭問題、促整改、提建議，充分發揮審計監督作用

    作為保障國家經濟社會健康運行的一個“免疫系統”，審計監督的目的不是為了查出越來越多的問題，而是通過揭示問題、促進整改、推動健全完善制度，減少問題産生的根源，減少問題發生的幾率。這些理念和思路體現在審計實踐中，就是要在嚴肅揭露和查處重大違法違規問題的同時，力求能夠見微知著、洞察問題的本質，透過審計發現的眾多紛繁複雜的線索和現象，抓住核心和實質性問題，實事求是地準確揭示和反映；能夠深挖癥結、查找背後的原因，通過審計收集到的與問題相關聯的各種數據、資料和背景，深入分析體制性障礙、機制性扭曲、制度性缺陷和管理上的漏洞；能夠標本兼治、對症下藥，通過分析審計事項和審計發現問題的規律性、傾向性和趨勢性，提出解決問題的辦法，推動深化改革和規範管理。作為審計實踐成果的集中反映，今年的審計工作報告貫穿了上述審計理念和思路，更加注重在整個經濟社會發展的大背景下，緊扣主題主線，全面審視和把握審計事項和審計發現的問題，客觀地評價有關部門單位工作取得的成效和改革的深化，客觀地揭示違規問題、管理不到位問題、政策未落實問題、制度規定不完善問題，客觀地提出有針對性的審計建議，客觀地反映有關部門單位地方針對審計事項採取的整改措施和糾正情況。這樣做，為人大和社會公眾全面如實地提供了被審計事項的實際情況和更為全面的信息，也能更好地發揮審計監督的效能。

    二、更加關注重大政策措施的貫徹落實情況，促進政令暢通

    政策是國家管理經濟社會的重要手段。重大政策措施能否得到及時有效落實，關係到經濟社會平穩較快發展，關係到社會和諧穩定。在審計工作中，始終把促進政策落實作為重中之重，從項目確定到審計實施、審計處理、審計建議的提出等各個環節都予以關注。如，圍繞促進積極財政政策和穩健貨幣政策的貫徹落實，開展了中央財政管理、部門預算執行、商業銀行新增貸款投向結構和縣級財政性資金等審計；圍繞保障重大建設項目順利推進，開展了京滬高鐵、西氣東輸二線工程、中央支持新疆發展項目、中小學校舍安全工程、汶川、舟曲和玉樹災後恢復重建等審計；圍繞促進資源節約型和環境友好型社會建設，開展了土地管理、資源利用、環境保護領域利用國外貸款項目績效狀況等審計；圍繞加快轉變經濟發展方式，開展了國家重大科技專項、重點國有企業等審計。通過這些審計項目的實施，及時揭露和查處違背政策要求、有令不行、有禁不止等行為，及時揭示和反映政策措施不完善、政策目標未實現等問題，促進政令暢通，推動各項政策措施更加符合實際、更加合理和有效。

    三、更加關注政府預算的完整性和財政管理的績效，促進加強財政制度建設

    我國目前的政府預算還未能覆蓋所有的政府收支，各級政府之間的事權和財權劃分還不夠科學，轉移支付分配還不盡合理。針對這一問題，審計工作一直以推進實行全口徑預算管理為目標，更多地關注行政權力的行使和財政責任的履行情況，關注制度建設、過程控制和結果評價，關注納稅人的錢花得正確不正確、值得不值得、效果好不好。對於上述內容，在今年的審計工作報告各個方面都有體現，如在中央財政管理方面，重點突出了以下情況：一是政府預算體系的完整性，全面列示了公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、國庫管理等情況，反映了政府預算是否完整和執行是否規範，同時分別詳細揭示了各個預算組成部分在管理中存在的突出問題；二是預算執行和決算草案審計的全面性，去年首次對中央決算草案進行了審計，今年在探索建立決算草案審計制度、對中央財政管理整體情況發表審計意見等方面邁出了一大步，為深化財政審計和健全完善財政審計制度奠定了堅實基礎；三是中央財政本級和對地方轉移支付管理的整體性，在反映中央本級財政管理和預算執行情況的基礎上，今年的審計工作報告還揭示了轉移支付的構成比例、管理制度和實施效果等方面問題，反映了地方財政管理特別是縣級財政性資金和財力保障情況。從分析問題的角度看，今年的審計工作報告更加注重反映財政管理績效情況，用較大篇幅反映了財政管理中制度不健全、管理不科學、政策目標未實現等“軟問題”，對於促進不斷強化制度建設和完善財政管理有重要作用。

    四、更加關注涉及群眾切身利益的相關問題，促進保障和改善民生

    中央提出，要注重把推動經濟發展和保障改善民生更好地結合起來，切實辦好涉及民生的大事要事，提高發展的包容性。貫徹落實這些部署，各級財政的民生投入逐年加大，對民生項目和資金的審計監督也逐年強化。今年的審計工作報告，高度關注惠民政策目標的實現，著力反映民生政策落實中存在的一些普遍性、典型性問題，積極維護人民群眾的根本利益。如在玉樹災後恢復重建跟蹤審計中，反映“玉樹縣重建城鎮居民住房截至2011年10月底僅有68%開工、44%完工，難以實現預定目標”等問題；在中小學校舍安全工程審計中，反映“至2011年底有54%的校舍加固和48%的校舍新建任務未完成”等問題；在縣級財政性資金審計中，反映“32個縣從土地出讓收益中少計提民生資金10.57億元”等問題；在現代農業生産發展資金審計中，揭示“一些地方未完全落實資金整合、績效考評、報賬制等要求，從而影響到政策目標實現”等問題；在農村醫療衛生服務體系建設審計調查中，揭示“基層衛生隊伍建設相對滯後”等問題；在土地管理及土地出讓收入等資金徵收使用情況審計中，反映“4個市縣供應‘三類住房’用地未達到規定標準”等問題。通過客觀反映和督促及時整改這些關係人民群眾切身利益的問題，對全面落實惠民政策目標、保障人民群眾安居樂業具有積極意義。

    五、更加關注經濟社會發展中的新情況新問題，促進國家經濟社會安全運行

    面對當前複雜嚴峻的形勢，充分發揮審計在維護國家安全方面的預防、揭示和抵禦功能更為緊迫。審計工作進一步增強了預見性和及時性，密切關注新情況新形勢，敏銳感知風險，注重及時揭示和反映苗頭性、傾向性問題。如在財政管理審計方面，反映了“個別投資計劃安排不夠合理，對重點支持的一些戰略性新興産業核心領域卻未安排投資”等問題；在金融審計方面，對一些中小企業參與民間借貸活動日益增多的問題進行了深入揭示，反映了金融創新監管及金融機構內部治理機制尚不適應金融改革和業務發展需要、信用評級行業發展不規範等問題；在企業審計中，揭示了一些企業落實節能減排要求不到位、決策不規範造成的損失等問題；在資源環境保護方面，反映了土地管理中的違規問題，揭示了一些地區和行業發展方式落後，資源無序開採、低水平利用等問題；在重大專項資金方面，反映了國家科技重大專項部分課題立項準備不充分、科研成果充抵等問題；在重大投資項目方面，揭示了一些項目質量安全措施落實不到位，質量管理存在薄弱環節等問題。這些問題的揭示，有利於推動及時堵塞漏洞、妥善處置和避免損失。

    六、更加注重深入揭示社會深層次問題及矛盾，促進社會和諧穩定

    在體制轉軌和改革攻堅這一特殊階段，發展中不穩定、不可預測的因素增多，一些深層次社會問題和矛盾日益凸顯。審計工作中進一步加大了對相關領域中有悖公平正義、妨礙經濟協調發展、影響社會和諧穩定等方面問題的反映力度。如在保障性安居工程審計中，揭示了“5400多戶未經資格審核即被納入保障範圍”、“2.1萬戶不符合條件或重復享受保障待遇”等問題；在農村醫療衛生服務體系建設審計調查中，揭示了“23家縣級醫院超過規定比例加價售藥，多收取藥費6732萬元，加價最高的達12倍”等問題；在金融審計中，揭示了民間借貸活動“多是不規範的私下交易，有的存在非法集資、高利轉貸等問題”的現象；在資源環境審計中，揭示了“污水垃圾處理等工作滯後”和“醫療廢物處置不當”，“造成附帶有毒有害或傳染病源體的‘三廢’進入環境或産業鏈”等問題。通過深入揭露這些問題和矛盾，有利於維護社會公平正義、促進經濟社會和諧穩定和協調發展。

    七、更加注重分析重大違法違規問題的特點和規律，促進從源頭上預防和治理腐敗

    查辦案件是懲治腐敗最直接、最有力的手段。長期以來，審計工作始終注重嚴肅揭露和查處大案要案線索，同時注重認真研究和分析腐敗案件發生的特點及規律，不斷提高揭露和查處重大違法違紀案件工作的技術含量和科學化水平。今年的審計工作報告中，深入分析了審計發現和移送的112起重大違法違規問題及經濟犯罪案件的主要特點：一是大多為利用公權謀取私利、侵蝕公共資源、損害群眾利益等問題，有向民生領域滲透的趨勢；二是借道“仲介服務”等第三方進行權錢交易成為一些領域腐敗犯罪新形式；三是新業務新技術的快速發展與相關監管機制、法規制度建設的滯後，使不法分子有機可乘。這些特點從腐敗案件與權力濫用之間的本質聯絡出發，既對案件的多發領域、新型手段和客觀條件進行逐一梳理，又有典型案例佐證，對於推動反腐倡廉建設向縱深發展有積極作用。

    八、更加注重增強審計建議的針對性和宏觀性，促進深化改革和健全機制

    通過審計，提出切實可行的審計建議是發揮審計建設性作用的重要途徑。從這個意義上講，一個好的審計項目和一份有分量的審計工作報告，不僅僅要揭示問題，更重要的是切實提出解決這些問題的根本辦法和措施。今年的工作報告就加強財政管理提出了五條意見，每一條都是建立在審計發現問題的基礎上，都是著眼于推動科學發展的角度提出的。其中，“深化財政體制改革，健全統一完整的政府預算體系”的意見，是基於有些收支未納入預算管理、財權與事權不匹配、轉移支付不規範等問題提出的；“加強財政制度建設，提高預算執行效果和預算公開質量”的意見，是基於預算編制不細化、執行中調整預算級次和項目用途以及基本支出定員定額管理制度有待改進等問題提出的；“優化財政支出結構，進一步加大對民生領域的投入”的意見，是基於一些地方民生資金計提不足、建立健全財政民生支出的績效考核體系、建立穩定的財政投入機制等問題提出的；“清理規範稅收優惠和變相減免財政性收入等政策，維護稅法的統一公平”的意見，是基於審計中發現的一些地方出臺與國家政策相悖的優惠政策文件，將相關企業上繳的稅收、土地出讓收入等返還企業等問題提出的。在綜合上述意見的基礎上，報告提出了“加強財政政策與其他政策的協調配合，發揮宏觀調控的整體合力”的意見。從而使整個審計工作報告的問題與建議有機統一、前後呼應、相互支撐，保障了審計監督作用在更廣的領域、更深的層次和更高的層面得到充分發揮。

2011年審計報告：重大違規問題中“一把手”職務腐敗現象突出

    新華社快訊：審計署審計長劉家義２７日向全國人大常委會作２０１１年審計報告時指出，儘管去年提高了央企國有資本收益收繳比例，但個別企業的收益上繳比例仍偏低。

    新華社快訊：２０１１年審計工作報告披露了縣級財政性資金的審計情況，指出其存在非稅收入佔比較高、民生資金計提不足、收入穩定性和可持續性較差等問題。>>>詳細閱讀