[中南海承諾]有條件的地方要建立農村最低生活保障制度。完善農村“五保戶”供養、特困戶生活補助、災民救助等社會救助體——“十一五”規劃綱要第二篇第六章

    [基層調查] 截至2005年12月底，全國共有1534個縣（市、區）建立了農村低保制度，776.5萬農村居民享受低保。半月談記者在農村貧困人口較多的重慶市進行了最新調查，重慶市先後在南岸區、江北區、九龍坡區等10個區縣開展了農村最低生活保障制度試點工作。

三

最低“生命線”護佑農村貧困群體

■記者 徐旭忠

    從數年前的“想都不敢想的事情”，到如今由點到面全面鋪開，農村最低生活保障制度作為城鄉社會救助體系的重要組成部分，為農村貧困人群構築起了一條最低“生命線”。“十一五”期間，隨著各級財政加大投入，農村低保將朝著“應保盡保”的目標繼續努力。無疑，這也是中央政府向全體人民承諾提供“均等化公共服務”的一個具體指標。

    農村低保救濟了貧困群眾，促進了社會和諧    

    農村低保制度如同“及時雨”，深受重慶農村困難群眾的歡迎，基層政府開展此項工作的積極性也比較高。

    南岸區是重慶市最早實施農村低保制度試點工作的地區。2003年7月，南岸區在深入農村充分調查的基礎上，在較為偏遠的長生橋、迎龍、廣陽、峽口4個農業鎮展開試點工作。根據南岸區的低保政策，農村低保標準為800元，即每人每年收入不足800元的農村貧困人口均可享受低保，由財政資金補足800元，當年就有1014戶1575人享受到低保救濟，低保金支出33萬元。

    南岸區民政局副局長鄧從國告訴半月談記者，目前全區9個鎮全部建立了農村低保制度，並且低保標準也由原來的800元提高至1000元。2006年，南岸區計劃將農村低保標準提高至1200元。

    談起農村低保的好處，家住南岸區王家坪的80歲的楊秀芬老人眉開眼笑。楊秀芬的老伴已過世多年，現在全家4口人，膝下有3個兒子，大兒子殘疾，另外兩個兒子，一個患有氣管炎，一個患有心臟病。全家人靠責任田維持生活，每年收入只有2000元左右。根據低保政策規定，楊秀芬一家每年可得到近2000元的低保金，生活問題基本上解決了。楊秀芬感激地説：“感謝黨的好政策，讓我們窮人也能過上衣食無憂的生活！”

    重慶市民政局最低生活保障處處長漆治建在接受採訪時表示，長期以來，重慶市對農村五保戶和特困戶等貧困人群的救濟實行不定期不定量的臨時救濟，存在著保障水平低、操作不規範、工作隨意性大等問題。建立農村低保制度，使對農村貧困人群的救濟步入制度化、規範化的軌道。截至2005年7月，重慶市已有10個區建立了農村低保制度，享受低保的農村貧困人口為9682戶17909人，累計發放農村低保金420余萬元，有效促進了社會和諧。

    管理制度體現民主，低保資金全部由財政承擔

    農村低保實行民主動態管理。漆治建介紹，重慶市實施農村低保制度試點工作的地區中，都是以家庭為計算單位，實行“村民申請、村委會調查、民主評議、張榜公佈、鎮政府審核、區縣民政局審批、年度復查、半年發放”這一民主動態管理模式，低保金的發放實行封閉運行。這種做法能夠發揮群眾的民主意識和參與意識，使得農村低保工作在民主監督下規範運作，透明度高，從根本上做到“應保盡保、不應保不予保”。

    保障資金全部由財政負擔。重慶市實施農村低保制度的10個區，放棄了其他部分省市由村集體分擔一部分低保保障金的做法，低保保障金全部由財政負擔，每年納入財政預算。除江北區實行低保保障金全部由區財政負擔外，其他區低保保障金負擔均實行區和鄉鎮兩級財政承擔。農村低保實行財政負擔的好處，一是保障金有了穩定來源，二是有利於增強鄉鎮一級政府的責任意識，把好審核關。

    重慶市在建立農村低保制度的同時，還多渠道幫助低保對象走出貧困。在建立農村低保制度的區，幾乎都制定了一套針對低保對象的扶持政策，如低保對象子女入學學費減免、低保對象就業享受優惠政策等。    

    三大瓶頸亟待突破

    觀念瓶頸。長期以來，我國社會保障的重心在城市，在農村推行最低生活保障制度有認識不足的問題。一些區縣的幹部認為，農村孤寡老人有“五保”制度，農民有自己的責任田，吃飯穿衣有保障，在農村實行低保沒有必要。還有的幹部認為，農村貧困人口多，貧困程度深，在現有的經濟發展水平下，建立農村低保制度條件尚不具備。

    政策瓶頸。重慶市民政局最低生活保障處處長漆治建告訴記者，目前國務院和民政部沒有出臺關於農村低保制度的規範性文件，也沒有制定相應的法律、法規，導致地方政府開展此項工作的難度很大，試點地區一定程度上存在管理不夠規範、程序不夠嚴格的問題。農村低保工作並沒有列入區縣政府和部門的考核，一些經濟條件較差的區縣積極性不高。

    資金瓶頸。重慶市地處西部，經濟條件差，困難群體面大，許多區縣是“吃飯”財政。目前，重慶市年人均收入在668元以下的絕對貧困人口（五保戶除外）有55萬人，若按低保標準800元計算，保障金補差至少為132元，每年保障金補差至少在7000萬元以上。因此，農村低保制度只是在經濟條件較好的區縣勉強建立，而對於三峽庫區和渝東南地區的貧困區縣來説，開展農村低保工作相當困難。

    重慶市社會科學院有關專家認為，社會保障體系是經濟發展的推進器，也是社會和諧的穩定器。當前政府的當務之急是多渠道籌集資金；因地制宜，科學確定農村最低生活保障線標準；嚴格管理，完善監督，切實推進農村低保制度建立。