中國特色扶貧開發的基本經驗

國務院扶貧開發領導小組副組長、辦公室主任、黨組書記 范小建

    黨的十七大明確提出到2020年要基本消除絕對貧困現象的目標，這是對進一步做好扶貧開發工作的新標準和新要求。認真總結改革開放29年來中國扶貧工作的基本經驗，對於我們進一步做好扶貧開發工作，全面建設小康社會具有重要的意義。

    改革開放以來，隨著中國特色社會主義的發展，扶貧事業取得了巨大成功。1978—2006年，中國農村的絕對貧困人口從2.5億減少到2148萬，貧困發生率從30.7%下降到2.3%。貧困地區各項社會事業長足發展，人們的精神面貌發生了根本變化。據世界銀行的監測數據，1990—2002年，中國貧困人口減少了1.95億，佔同期全球貧困人口減少總數的90%以上。這一成就舉世矚目。其主要經驗是：

    解放思想。改革開放之初，我們黨面臨的第一個任務就是要消除貧困。要實現這個目標，首先必須進行一場思想上的解放。新中國成立以後，我們黨領導人民走上社會主義道路，使人民的生活得到了很大的改善。但由於極“左”思潮的影響，特別是在“文化大革命”期間，“四人幫”提出“寧要貧窮的社會主義和共産主義，不要富裕的資本主義”。這不但搞亂了人們的思想，而且混淆了發展的目標。鄧小平同志説，不要富裕的資本主義還有道理，難道能夠講什麼貧窮的社會主義和共産主義嗎？社會主義要消滅貧困，消滅貧困要靠社會主義。在鄧小平同志的思想中，消除貧困始終和中國特色社會主義道路聯絡在一起。可以説，沒有思想解放，就沒有中國特色社會主義道路，也就不可能有今天扶貧事業的大好局面。

    改革開放。改革開放以來，我國建立以家庭承包經營為主要內容的農村基本經營制度，放開農産品市場和價格，大力發展鄉鎮企業，極大地調動了廣大農民群眾的積極性，促進了農村乃至全社會生産力的大解放和大發展，這是中國扶貧事業迅速發展的第一推動力。1978—1985年，中國農村貧困人口減少了1.25億。同時，土地家庭承包經營也防止了農民因失地而導致貧困的大量發生。實踐證明，以家庭承包經營為主的農村基本經營制度是中國扶貧事業發展最基本的制度基礎。

    政府主導。這是中國扶貧開發的最大特色，既為執政黨的宗旨所決定，也是社會主義制度的一大優勢。1982年國務院成立“三西地區”農業建設領導機構，形成了政府主導的工作格局。1986年我國成立國務院貧困地區經濟開發領導小組，1994年開始實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，2001年又頒布了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》。政府主導的扶貧開發工作不斷加強。江澤民同志曾明確指出，打好扶貧攻堅戰是對各級幹部特別是領導幹部能不能堅持黨的宗旨、實踐黨的工作路線的重大考驗，是貫穿整個社會主義初級階段的一項重要任務。胡錦濤同志進一步強調，扶貧開發是建設中國特色社會主義事業的一項歷史任務，也是構建社會主義和諧社會的一項重要任務。可見，扶貧開發在我們黨和政府的工作中一直佔有十分重要的位置。這是改革開放以來我國扶貧開發事業取得巨大成就的重要原因。

    社會參與。中國扶貧開發的社會參與，主體部分是有組織、有計劃的。在國民經濟快速發展的基礎上，這些年，我們充分發揮社會主義的制度優勢，動員和組織包括東部沿海省市、各級黨政機關和各方面社會力量，參與貧困地區的開發建設，取得了顯著成效。目前，有15個沿海發達省市和計劃單列市對口幫扶11個西部貧困省區市，有272個中央國家機關、民主黨派、社會團體、國有大型企業等單位定點幫扶481個國家扶貧開發工作重點縣，還有不少非公有制經濟和民間力量也盡其所能，開展了形式多樣、各具特色的扶貧濟困活動，營造了一種廣泛而濃郁的扶貧濟困的工作氛圍。在推進扶貧開發的工作中，我們不但實行政府主導，廣泛動員社會參與，而且還以開放的態度吸收和借鑒世界各國及國際組織的經驗，廣泛利用國外政府和非政府組織、國際多邊組織的援助，開展合作與培訓、交流與研究，在增加扶貧投入、引進新的扶貧理念和方法、試驗和探索新的扶貧開發機制、培養和鍛鍊隊伍等方面取得了顯著成效。長期以來，國務院扶貧辦與世界銀行合作，先後實施了4期綜合性扶貧項目，世行累計投入資金6.8億美元，覆蓋了8個省區的119個國家扶貧開發工作重點縣，使近1000萬貧困人口從中受益。這也是世界扶貧開發事業中的一個範例。

    開發扶貧。新中國成立以後很長一段時間，我國政府扶貧濟困的主要形式是通過民政部門和集體經濟組織，對農村的貧困群體給予救助，其基本功能是保障生存。1986年以後，我國政府提出了開髮式扶貧的方針。根據貧困群體中有相當一部分具有勞動能力，在家庭承包經營的體制下可以通過扶持擺脫貧困、走向富裕的客觀實際，我們黨把發揮人的主觀能動性放在第一位，開始推動有組織、有計劃、大規模的扶貧開發事業，取得了明顯的成效。1986年到1993年，中國絕對貧困人口從1.25億減少到7500萬，貧困發生率從14.8%下降到8.2%。1994—2000年《國家八七扶貧攻堅計劃》的實施，使絕對貧困人口從7500萬減少到3209萬，貧困發生率從8.2%下降到3.5%。《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》面對新的形勢，將扶貧開發的工作任務從解決溫飽調整為解決溫飽與鞏固溫飽並重，工作對象從絕對貧困人口調整為絕對貧困加低收入人口。2001年到2006年，中國的絕對貧困人口從3209萬減少到2148萬，絕對貧困發生率從3.5%下降到2.3%，低收入人口從6213萬減少到3550萬，低收入貧困發生率從6.7%下降到3.7%。這些年來，隨著貧困人口的不斷減少，扶貧的難度越來越大，如果不是瞄準貧困人口進行開髮式扶貧，近年來的扶貧工作是很難取得這樣的成效的。

    自力更生。開髮式扶貧與救助式扶貧的根本區別在於，前者強調通過扶持，使有勞動能力的窮人獲得發展能力，走向自尊、自重、自立、自強的道路，而不是走向“貧困依賴”。因此，在推動開髮式扶貧的過程中，政府始終提倡不等不靠，動員群眾在接受政府扶持的同時，積極依靠自己的力量來改變貧窮落後的面貌。在上世紀九十年代末和本世紀初，我們積極推行參與式扶貧的理念和方式，通過廣泛的民主管理和民主參與，努力發揮貧困群眾在決策中的主體作用，通過增強他們參與相關工作的積極性，進一步煥發其自我奮鬥、自我發展的熱情。目前，按照社會主義新農村建設和扶貧開發工作的要求，“參與式”的整村推進正在成為扶貧開發工作的主導方式。貧困群眾在參與的過程中，不但可以擺脫自卑，找到自我，同時也提高了他們的自立、自強和民主意識。

    科學發展。扶貧開發工作始終強調綜合開發、全面發展，即不但要改善基本的生産生活條件，還要重視科技、教育、衛生、文化事業的發展，改善社區環境，提高生活質量和人的素質。在進行資源開發的同時，還要重視控制貧困地區的人口增長，實現資源、人口和環境的良性循環。黨的十六大之後，黨中央提出以人為本、全面協調可持續發展的科學發展觀，進而提出“兩個趨向”的發展論斷，堅持並不斷強化“工業反哺農業、城市帶動鄉村”和“多予、少取、放活”的方針，使我國農業和國民經濟的關係發生了深刻變化，從而也使我國扶貧開發事業的宏觀背景發生了深刻的變化。在國家各項政策的支持下，公共財政對農業和困難群眾的投入顯著增加。特別是近年來，以“四減免、四補貼”為主要內容的中央強農惠農政策力度進一步加大，路、水、電、氣等農村基礎設施和教育、醫療、低保等公共事業的投入有較大幅度的提高。2004年以來，農村絕對貧困人口和低收入人口減少的速度較此前進一步加快。2001—2003年，絕對貧困人口年均減少103萬，低收入人口年均減少198萬；而2004—2006年，絕對貧困人口和低收入人口年均分別減少250萬和689萬。目前，一個新的大扶貧的格局正在形成。

    解放思想、改革開放、政府主導、社會參與、開發扶貧、自力更生、科學發展這七個方面，既是中國特色社會主義扶貧開發的基本經驗，也是構成中國特色社會主義道路的重要組成部分。在全面建設小康社會、努力實現“三步走”發展戰略的過程中，這些基本經驗仍將發揮重要的作用。我們要清醒地看到，消除貧困是社會主義初級階段一項長期而艱巨的歷史任務。我國的扶貧標準還很低，即使按照現在的標準，目前還有絕對貧困和低收入人口5700萬，佔農村人口總數的6%。同時，城鄉之間的收入差距在進一步擴大。解決溫飽、鞏固溫飽和縮小差距、構建和諧社會的任務同時擺在我們的面前。扶貧開發工作任重而道遠。