黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》首次明確提出：落實節約優先戰略，全面實行資源利用總量控制、供需雙向調節、差別化管理。這是黨中央對今後一個時期資源管理工作提出的指導方針和戰略舉措。國土資源是經濟社會發展的基本物質基礎，其管理是我國現代化建設中具有全局性、戰略性、根本性的重大問題，在保障經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定、加快發展方式轉變中擔負著重要的歷史使命。
一、“十一五”時期國土資源管理工作成效顯著
“十一五”以來，國土資源系統保障發展更加有力、保護資源更加嚴格、維護權益更加有效、服務社會更加優質，以市場為主導的資源配置體系基本建立，國土資源管理參與宏觀調控能力進一步增強。
嚴格耕地保護，保障了國家糧食安全。基本農田保護面積穩定在15.6億畝以上。累計下達新增建設用地土地有償使用費約579.8億元，支持地方開展基本農田建設和保護、土地整理和耕地開發。全國補充耕地2000多萬畝，多於同期建設佔地，做到了佔補平衡有餘；除少數國家級重大工程外，97%以上的建設項目做到了先補後佔；聚合各種涉農涉地資金用於整治土地6000多萬畝，農田産能普遍提高10%—20%。堅守18億畝耕地紅線不動搖，為糧食連續7年增産奠定了堅實基礎。
提升資源保障能力，支撐了經濟社會發展的需求。全國共批准新增建設用地3300多萬畝，保障了城鄉建設、基礎設施、民生改善等對土地的合理需求。全國地質勘查共投入資金3773億元，其中油氣勘查投入2573億元，年度投入明顯加大。新增石油、天然氣地質儲量56億噸和3萬億方；新增煤炭資源儲量3380億噸，鐵71億噸、銅1656萬噸、鉛鋅3345萬噸、鋁土礦5. 1億噸、金2226噸。合理開發利用海洋資源，2010年海洋生産總值佔國內生産總值的比重達9.6%。
積極參與宏觀調控，促進了經濟平穩較快發展。嚴格落實工業用地和經營性用地招標拍賣掛牌出讓制度，遏制工業用地和經營性用地低成本擴張。2006—2010年，招拍挂出讓土地面積佔年度出讓土地面積的比重由32.4%上升到88.3%。配合國家區域發展政策，出臺用地支持政策，適當增加中西部和東北地區用地指標，促進區域協調發展。科學編制並嚴格實施礦産資源規劃，優化礦産勘查開發結構和佈局，促進了産業結構調整升級。加快推進礦産資源開發整合，促進優勢礦産保護。
服務社會民生建設，拓展了國土資源管理工作領域。開展徵地制度改革試點，探索建立徵地補償安置長效機制。2006—2010年，中央共投入25.50億元用於地質災害防治工作。建立了10多萬名基層黨員幹部群眾組成的群測群防隊伍，建成321個群測群防“十有縣”。全面建成長江三角洲地區地面沉降監測與控制體系。初步建立三峽庫區地質災害防治長效機制。“十一五”期間，從探礦權採礦權價款和使用費中累計下達礦山地質環境治理項目預算129.1億元，國家級地質遺跡保護項目18.7億元，30個省份建立了礦山環境恢復治理保證金制度，有力地促進了地方礦山地質環境恢復治理。
改革創新持續推進，全面加強了基礎工作。中央財政共安排國土資源大調查經費54.9億元。2006—2010年，國有建設用地出讓合同價款6.77萬億元，土地市場的建設和發展極大地促進了土地資源資産化進程，為我國城鄉建設提供了大量資金支持。大力推進礦業權有償取得，市場配置資源機制進一步完善。加快國土資源管理法制建設，依法行政水平明顯提高。
二、落實節約優先戰略，是“十二五”時期緩解資源約束、促進科學發展的必然選擇
“十二五”時期我們必須提前部署，通過開源節流、節約集約，增強經濟社會發展的資源保障能力，以資源管理方式和利用方式的轉變促進經濟發展方式的轉變。
我國基本國情、發展階段和資源稟賦決定了資源約束將長期存在。人均耕地、林地、草地面積和淡水資源分別僅相當於世界平均水平的43%、14%、33%和25%，主要礦産資源人均佔有量佔世界平均水平的比例分別是煤67%、石油6%、鐵礦石50%、銅25%。礦産資源品位低、貧礦多，難選冶礦多；土地資源中難利用地多、宜農地少，宜居面積僅佔國土面積20%；水土資源空間匹配性差，資源富集區多與生態脆弱區重疊。這些都決定了必須將合理開發並節約利用資源放到國家發展全局的重要戰略地位上。
經濟長期平穩較快發展導致資源剛性需求持續增長、供需矛盾不斷加劇。近十年間，我國礦産資源供應增速比前十年平均值提高0.5—1倍，也高出同期世界平均增速的0.5—1倍，礦産資源對外依存度不斷提高，石油、鐵礦石等大宗礦産均已超過50％。隨著工業化城鎮化加快推進、鞏固應對國際金融危機成果一系列政策措施的落實，以及一系列區域規劃和政策的實施等，建設用地供求矛盾將進一步加大。
加快經濟發展方式轉變對資源節約利用提出了更高要求。目前，我國單位GDP的資源能源消耗遠高於發達國家，甚至高於印度等發展中國家。礦産資源總回收率和共伴生礦産資源綜合利用率分別在30%和35%左右，比發達國家低約20個百分點；單位GDP能耗是發達國家的3—4倍。我國人均城市建設用地已達133平方米，高於世界平均水平，也遠遠高於其他東亞國家和地區的水平。農村居民人均住宅用地達到214平方米，遠超150平方米的國標上限。
世界政治經濟格局深刻變化、全球資源競爭日趨激烈導致利用國外資源的風險和難度加大。發達國家已經完成了對全球主要資源的控制與佈局，並正加快控制新興戰略資源，新興國家也在大規模介入全球礦産資源市場，圍繞資源的爭奪空前激烈，我國從國際上獲取資源的難度不斷加大。受全球糧食、能源危機影響，各國為保障本國糧食安全和能源安全，對土地資源的投資需求再度升溫。
三、加快樹立新型資源觀和資源管理觀
落實節約優先戰略，首先需要轉變觀念，樹立正確的資源觀和資源管理觀。
樹立節約觀念，由外延粗放利用資源向內涵集約利用資源轉變。要實行資源利用總量控制，發揮規劃計劃的管控和引導作用，優化資源利用結構和佈局；實行供需雙向調節，在繼續加強和改進供應調控的同時強化需求側管理，以資源利用結構調整推動需求結構、産業結構、要素投入結構的全方位調整；實行差別化管理，結合産業特點、區域實際和利用績效制訂差別化的資源供應政策，促進資源節約和優化配置。
樹立整體觀念，由偏重資源的數量管理向數量質量生態綜合管理轉變。要改革資源管理方式，加強監管和服務；完善資源管理制度和標準，建立健全評價、考核和監管體系，重點加強基本農田質量建設、補充耕地質量考核、礦産資源綜合利用等，強化資源質量管理；拓寬資源利用和服務領域，協調資源開發利用和生態保護建設，大力推進農村土地整治、礦山環境恢復治理和地質災害防治，發展資源領域循環經濟，發揮資源生態服務功能。
樹立效益觀念，由單純的資源管理向資源資産資本三位一體管理轉變。實現由審批、發證、收費的傳統管理模式向資源實物形態、要素形態與價值形態相結合的綜合管理模式轉變，要堅持市場化改革方向，擴大資源的有償使用範圍；推進城鄉統一的土地市場建設，建立健全統一、競爭、開放、有序的礦業權市場，全面提高資源綜合利用效益。
樹立全球觀念，處理好立足國內保障資源供給與統籌利用國內外兩種資源的關係。要著眼于全球範圍配置資源，實施資源全球戰略，積極參與國際競爭，推進資源戰略合作，保障能源資源安全和經濟安全。著重增強安全高效利用“兩種資源、兩個市場”的能力，推動“走出去”戰略取得突破性進展。
四、深化改革、開拓創新，全面落實《建議》提出的國土資源管理各項任務
一要嚴格保護耕地，保障國家糧食安全。要堅持最嚴格的耕地保護制度，強化耕地保護共同責任機制；嚴格土地利用規劃計劃管理，從嚴控制非農建設佔用耕地，落實耕地佔補平衡。要按照“積極穩妥推進農村土地整治”的要求，結合城鄉建設用地增減挂鉤，統籌規劃、聚合資金、整體推進農村土地整治，促進城鄉統籌發展和新農村建設。實施土地整治重大工程，推進基本農田質量建設。抓緊落實“按照節約用地、保障農民權益的要求推進徵地制度改革”的任務，縮小徵地範圍，提高補償標準，落實同地同價原則，保護被徵地農民合法權益。
二要加強地質勘查，提高礦産資源保障能力。要深化基礎地質調查評價，實施地質礦産保障工程，加大對石油、天然氣等大宗緊缺資源和重要成礦區帶的勘查投入力度，形成一批重要礦産資源開發後備基地。全面實施礦産資源規劃，建立戰略資源儲備機制，推進礦産資源開發整合。抓緊建立地質找礦新機制，儘快實現地質找礦重要突破。同時，要著眼全球積極拓展我國資源安全供應渠道。
三要推進資源節約集約利用，提高市場化配置程度。要控制總量、增加流量、盤活存量，形成土地節約集約利用的倒逼機制；按照土地利用規劃確定的城市建設用地規模和範圍，抓緊劃定城市開發邊界，嚴格控制城市用地擴張。抓緊研究制訂農村集體建設用地使用權出讓和轉讓管理辦法。推進國有土地有償使用制度改革，完善房地産用地有償使用方式。完善礦業權有償取得制度，深化資源性産品要素市場改革，建立反映市場供求關係、資源稀缺程度、環境損害成本的資源價格形成機制。
四要完善國土資源宏觀調控機制，健全國土資源規劃體系。加強土地政策與財政、貨幣、産業等相關政策的協調配合，進一步發揮土地宏觀調控作用。加強礦業權設置管理，優化礦産資源開發結構佈局，完善礦産資源參與宏觀調控政策。抓緊編制實施國土規劃，優化國土開發格局，促進區域協調發展和城鎮化健康發展。堅持海陸統籌，制定和實施海洋發展戰略，合理開發利用海洋資源，大力發展海洋經濟。
五要大力推進防災減災體系建設，保護人民生命財産安全。加大地質災害防治力度，實施地質災害防治重大工程。加快建立地質災害易發區調查評價體系、監測預警體系、防治體系、應急體系，落實地質災害防治責任，加大防災知識宣傳普及力度，提高對突發性地質災害應急反應能力。繼續開展地質災害易發區詳細調查，嚴格易發區工程建設和城鎮規劃的地質災害危險性評估。 （作者：國土資源部部長 徐紹史）
