慈善立法如何走出“停滯”困局
——訪全國人大常委會委員、全國人大內務司法委員會委員鄭功成

李曉宜繪

    隨著民政部《公益慈善捐助信息披露指引（徵求意見稿）》（以下簡稱指引）面向公眾徵求意見，公眾對指引的發佈充滿期待。

    追責機制缺失，信息披露、中間評價等環節構架薄弱，監督管理機制缺乏……人們更加期待慈善事業立法儘早出臺。

    我國慈善事業現狀如何？為何慈善事業法遲遲未能出臺？遇到了哪些難題？近日，我們就此採訪了參與慈善立法的全國人大常委會委員、全國人大內務司法委員會委員鄭功成。

    慈善事業還很年輕

    我國已明確將慈善事業列入社會保障體系並鼓勵其發展

    【新聞背景】

    近年來，中國慈善捐贈數量增長較快，但公眾通過慈善組織進行的捐贈卻大幅降低。今年3至5月間，捐贈總額為62.6億元，6至8月為8.4億元，降幅近九成。與之相對應的是，以政府名義進行的捐贈和點對點的個人捐贈數量卻在持續增加。

    記者：您如何評價我國的慈善事業？

    鄭功成：我國慈善事業是一個非常年輕的事業。我在1994年中華慈善總會成立時就開始關注慈善，見證了慈善事業十幾年來由産生到逐漸發展的過程。

    時代背景利於中國慈善事業大發展，中國已經明確將慈善事業列入社會保障體系並鼓勵其發展。我國貧富差距持續擴大的現實構成了有利於慈善事業發展的社會環境。同時，國民經濟近些年來的飛速發展又為慈善事業的發展奠定了物質基礎。所以，從目前的現狀來説，社會條件、經濟基礎和社會環境都有利於慈善事業的發展。

    但慈善事業畢竟年輕，發展中存在一些問題。第一是失范，我國的慈善法制還不夠完善，慈善機構的發育還不夠成熟；第二是我國目前沒有出臺慈善事業法，慈善組織的定性和定位不明確；第三是公民的慈善意識不是十分理性，大家有樂善好施的慈善意識，但是現代慈善意識較淡薄；第四是慈善事業的資源動員能力有限，慈善事業在整個國家經濟社會發展中的功能還沒有得到充分發揮。

    公信力需要法律支撐

    法律滯後是導致公眾不信任慈善的重要因素

    【新聞背景】

    由於追責機制缺失，信息披露、中間評價等中間環節的薄弱，監督管理機制缺乏，導致“郭美美事件”、“盧宇星事件”等毀損慈善組織信譽的事件一再發生，嚴重影響著中國慈善事業的健康發展。

    記者：是什麼原因導致公眾對慈善不信任？

    鄭功成：法律滯後是造成公眾對慈善缺乏信任的重要因素。從現實實踐來看，慈善立法是慈善事業健康發展與運行有序的根本保證，很多國家慈善機構的管理運行費用是由法律明確規定的，而我國卻沒有相應的法律規定。

    大家總把慈善事業當成道德事業，這點需要糾正。因為慈善機構的運作需要成本和經費，其工作人員獲得報酬，也是合理的。如果法律對慈善機構的運行經費有相應的規定，公眾可能會表示理解。所以，如果將慈善事業定性為一種社會分工，抹去強烈的道德色彩，會有利於獻愛心的人和有需要的人更有效地對接，同時避免由於信息不對稱造成的諸多問題，也能保證愛心捐助的安全和有效，這樣公眾對慈善的評判就會更理性。

    記者：慈善機構的公信力靠什麼來支撐？

    鄭功成：公信力是慈善機構的生命。為此，首先要慈善機構的公開透明，包括財務狀況等信息的公開，還要經過審計程序，才能知道該機構規不規範、合不合法；第二，從國外慈善機構發展的經驗來看，如果有相當數量的有識之士參與到慈善機構，將有助於其公信力的提升。因為這些有識之士本身就是道德模範和公益人士，公眾能信任這些人，也就會相信這個機構；第三，要靠慈善機構自律機制的建立。通過成立慈善協會、聯合會等組織，慈善機構能夠糾正自身的毛病，公眾才會對慈善機構更加放心。

    慈善立法現狀不容樂觀

    慈善事業的定性、機構的地位、運行方式都不明確

    【新聞背景】

    目前，我國沒有一部統一的慈善事業法，涉及慈善捐助的法律多散見於行政法律規章中：紅十字會法、公益事業捐贈法、基金會管理條例、基金會信息公佈辦法、救災捐贈管理辦法、民辦非企業單位登記管理暫行條例、個人所得稅法實施條例，以及財政部、民政部等制定的行政規章。目前規定的主管部門是否適合管理慈善機構？是否有違慈善事業作為民間的、社會的救助本質？法律空白亟待填補。

    記者：我國慈善立法的現狀如何？

    鄭功成：進入本世紀以來，慈善立法工作已經啟動而且步伐從未停止。從2004年呼籲立法，到2006年正式起草慈善事業法，到2008年開始立法研討，我們原來的預期是在2009年出臺慈善事業法，但是沒有實現。目前雖有一些有關捐贈的法律規範，但是還不夠成熟。例如公益事業捐贈法的可操作性不強，社團登記管理條例從某種程度上來説有些過時。總之，慈善處於較為失范的狀況下，加快慈善立法的步伐十分必要。

    記者：為何近幾年來立法進程的步伐有所放慢甚至停滯？

    鄭功成：一個重要的原因在於大家對政府和慈善機構的關係如何處理還有分歧。社會團體登記管理條例要求慈善機構由主管部門來管理。從理論上講，慈善機構不應由主管部門來管理，但是如果突然放開約束，很多人擔心慈善事業會失控。如今，少數慈善機構存在以慈善為名而牟利的現象，比如“義演不義”、“義賣不義”。這類事情雖然不多，但足以打垮人們對慈善的信心。大家不知道政府和慈善機構的關係應該怎麼處理，由主管部門來管理，又有違慈善事業作為民間的、社會的救助本質。

    第二是政府和社會的責任邊界不明晰。比如，希望工程建校舍，這應該是政府的責任，不是慈善機構的職責，這種責任要逐漸由過去政府沒有承擔全部責任過渡到由政府承擔全部責任，慈善事業發揮作用的空間和領域才能得以擴展。

    第三，存在著“先確立基本的社會保障法，再制定慈善事業法”的思維定式。社會救助法與慈善事業息息相關，互相影響，因而社會救助法的立法被認為應該先於慈善事業法。實際上，社會救助法的出臺已經停頓了近兩年，社會救助法的相關條文沒有達成足夠的共識，這也在一定程度上拖了慈善事業立法的後腿。

    記者：慈善事業法立法停滯，阻礙來自哪？

    鄭功成：最大問題是慈善事業的定性——它是社會分工的需要，慈善機構不是道德機構。第二是它的地位。它是否具有獨立的法人地位，要由法律來賦予。再者，是慈善事業的運行方式問題。在國外，慈善機構的責任邊界很清楚。慈善機構應該幹什麼，怎麼運行以及運行經費，捐款人的權利和義務，慈善機構的權利和義務，監管部門的權利和義務，都需要通過法律來嚴格規範。另外，在我國，慈善機構沒有實現行業自律，目前還處於一盤散沙的狀態。

    慈善立法如何完善

    制定專門的慈善事業法，明確政府和慈善機構的關係

    【新聞背景】

    1998年施行的國務院《社團登記管理條例》要求，慈善機構必須有業務主管單位，這是對慈善機構的獨立法人地位的一種損害；1999年施行的公益事業捐贈法，對公益機構確立了稅收優惠，但缺乏詳細解釋，導致優惠措施的操作性不強。

    記者：針對我國慈善法制的現狀，您認為應該如何完善？

    鄭功成：首先，制定專門的慈善事業法，立法中應突出慈善機構。慈善機構是慈善事業的主體，確立其獨立的法人地位，明確其性質和運行規則，有助於慈善事業的獨立發展。在如今國家立法滯後的情況下，地方立法可以先行，通過地方性法規規範慈善機構的運行，有利於當地慈善事業的發展。

    第二，取消慈善機構需要有主管單位的明確規定，否則，難以維護慈善機構的獨立法人地位，也難以讓慈善機構在自律的條件下良性發展。沒有大量自立、自強的慈善機構，就不可能有發達的慈善事業。

    第三，明確政府和慈善機構的關係。政府是規制者，提供運行的依據和標準；政府是監督者，監督慈善機構是否依法運行，從而保持它的良性運轉；政府是支持者，支持包括對慈善機構採取的優惠政策，對在慈善事業中有貢獻的人或機構的褒獎。另外，在我國慈善事業沒有發展成熟的條件下，政府還扮演著協調者的角色，保障慈善事業穩定有序發展。

    第四，強化處罰機制，對慈善事業中的違法犯罪行為嚴加處罰，特別是防止企業、個人或社會團體借慈善之名行逃稅之實。慈善立法還應該禁止無序的慈善活動，即並非任何機構和個人都可以募捐或舉辦慈善活動，它必須納入正常有序的慈善活動並通過合法的慈善機構來進行。

    另外，社會保障立法和慈善事業的立法步伐都應該加快，所有的社會保障都應從長期的、試驗性的狀態轉為定型和穩定的階段。如果在社會救治法還不太成熟的條件下，我們可以嘗試通過法規、政策等方式來進行規範立法，讓慈善事業立法先行出臺。 （宋偉　孫明姝）