“簡政放權”系列解讀之二：如何變“管得過多”為“管得更好”？

    “既要把該放的權力放開放到位，又要把該管的事務管住管好”，在13日召開的國務院機構職能轉變動員電視電話會議上，李克強總理的講話凝聚起了廣泛的社會共識。究竟該放哪些權，管哪些事，具體到每一次政策決策和每一項社會事務中，“管住管好”考驗著政府的執政智慧。

    多位專家接受新華網記者採訪時均表示，新一輪政府機構改革強化“放”“管”兩個輪子同時驅動，將行政機構職能改革與創新行政方式和提升政府治理能力相結合，為行政機構下一步流程再造提出了方向。“放”要有序地放，“管”要科學地管，在判斷哪些事該管，怎樣才能管好等問題上要力避逐利化傾向，解決以往“監管不力”和“費力不討好”等頑疾。

    “放”“管”兩手抓，避免“摁下葫蘆起了瓢”

    新華網記者：本次國務院會議部署政府機構職能轉變，強調“放”和“管”兩個輪子同時驅動。能否從近年我國推進政府機構改革整體路徑來談談，本次會議強化“放”和“管”的意義？

    清華大學公共管理學院院長薛瀾：政府機構改革的要素是職能、機構和編制,其中職能是核心，而機構和編制是實現職能的載體。轉變職能始終是近年來中國政府機構改革的關鍵。本次國務院會議強化“放”和“管”，“放”指的是把中央政府所控制掌握的一些權力下放給地方政府，放給市場，放給社會，以便充分發揮中央和地方兩方面的積極性，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，充分發揮社會力量在公共事務管理中的作用。“管”是指在“放”出這些權力的過程中，要積極推動政府管理創新，強化間接管理和引導，強化事中事後的監管，確保國家的政策法律得到嚴格的執行。

    這次強化“放”與“管”兩手抓的意義重大。首先這是政府運行方式適應經濟社會發展變化的一場改革。隨著我國社會主義市場經濟的不斷完善，社會力量發育不斷成熟，很多本來就應該由市場和社會做主的權力完全可以還給市場和社會，這樣政府就可以把精力集中在那些只能由政府來完成的職能，並且把這些職能完成好。同時，這次同時強化“放”與“管”也可以避免我們以前多次出現的“一放就亂，一抓就死”的現象，“放”是有序地放，“管”是有重點地管，二者有機地結合，確保釋放活力與加強監管同步推進。此外，在目前經濟平穩發展面臨挑戰時期推進政府職能轉變與審批制度改革，還可以降低創新創業的成本，降低市場交易成本，減少腐敗的機會，進一步釋放中國市場和社會發展的巨大潛力。

    中國行政管理學會副秘書長、全國政府績效管理研究會副會長兼秘書長張定安： “放”和“管”兩個輪子來比喻政府職能轉變這個一個硬幣的兩個方面，很精煉、很形象、很生動，有豐富的內涵，具有很好的指導作用。

    為啥“放”？增活力、激動力、提能力。“放”什麼？放權力、放責任、放利益、放前置、放門檻。“放”給誰？放市場、放社會、放地方、放企業、放民眾。

    為啥管？環境好、服務優、社會正。“管”什麼？管宏觀、管戰略、管標準、管政策、管監管。怎麼“管”？事中管、事後評、優程序、創方式、抓問責。

    “放”和“管”兩個字形象展示了本次改革簡政放權的理念和市場化取向，展示了轉變職能的具體路徑和方法：緊緊抓住行政審批這個關鍵，在投資項目審批、産經營許可、資格資質認定、財政轉移支付等影響部門權財利的關鍵環節提出了明確“放”的要求；在宏觀調控、市場監管等領域明確提出了“管”的思路，在社會管理、公共服務領域有了新的理念和方式，這是新時期行政權力運行機制和日常管理管理方式的形象展示。

    通過“放”來構建有限政府、創新政府，通過“管”來構建法治政府、廉潔政府，在“放”和“管”的辯證統一和改革進程中提升了政府引導經濟社會科學發展的能力，為構建人民滿意的服務型政府提供有力支撐。

    國家行政學院宋世明教授：簡政放權不容易，管住管好更不容易。沒有行政管理方式的創新，就容易摁下葫蘆起了瓢。嚴格食品藥品安全、環境保護等社會規制領域監管，創新公共服務提供方式，優化行政審批程序，加強和改善宏觀調控。簡言之，需要以順乎天道、發乎自然的治理之道，達到“四兩撥千斤”、“治大國若烹小鮮”的效果。

    南京大學城市科學研究院副院長胡小武：一放一管，是將行政機構職能改革與創新行政方式和提升政府治理能力結合起來，為行政機構下一步的流程再造提出了方向，這其實也是希望通過政府、社會、市場關係的再構建，真正激活市場與社會的活力，增強內生動力。如果按照這次會議提出的各項改革要求來落實，將大大提升市場機制的作用，為中國經濟社會的持續、健康發展有重大的節點性作用。

    政府“管事”不能“唯利是圖”

    新華網記者：放權之後，監管是關鍵，這一點已經形成普遍的社會共識。能否請您談談這對當前政府管理機制改革提出了哪些要求？從“管得過多”到“管得更好”轉變的關鍵是什麼？政府應該將哪些“該管的”管好？

    清華大學公共管理學院院長薛瀾：首先是認識問題。很多政府官員在多年經濟高速發展的過程中形成了對監管不重視的局面。一些地方把監管工作看成是可有可無、費力不討好的事。如果不從戰略層面認識到加強市場監管是中國實現科學發展的關鍵，當前不重視監管的局面很難改變。其次是要加強對政府監管體系的能力建設。與很多行政部門的“精兵簡政”相比，我國的絕大多數監管部門需要在人力和物力上大大加強，需要在科學分析能力上大大加強，以保證這些機構的能力與對其工作的要求相適應。此外，要把加強政府監管能力與加強公眾參與監管的過程結合起來。要給社會組織和公眾參與監管提供信息，建立平臺，使得我們監管的遊擊隊與正規軍能夠協調配合，徹底改善市場監管不力的局面。

    中國行政管理學會副秘書長、全國政府績效管理研究會副會長兼秘書長張定安：從“管得過多”到“管得更好”轉變，首先，要樹立有限政府理念，有所為有所不為。計劃經濟時代形成的全能政府模式，民眾和政府自身都認為政府無所不包，無所不管，無所不能，事實證明政府管不過來也管不好，還需要另一支手，也就是市場機制，所以我們選擇了建立社會主義市場經濟制度，要充分發揮市場在配置資源、調配企業經營活動和引導民眾理性選擇上的作用，中國的歷史和世界的歷史告訴我們，這個方向不能變，不能走回頭路。

    其次，要選擇“不管什麼”或者“少管什麼”的問題。這次改革進行了明確的規劃，那就是在項目投資、生産經營、資質資格認定、財政轉移支付等方面取消那些不該管的或者應該改變方法管的，下放那些管不好管不了的，各級政府以此類推，解決“管得過多”問題。

    再次，要實現“管得更好”要有兩方面的轉變，一是要明確管理職責，從根上做到“管少”，在減少和下放管理權力給市場、社會、地方過程中進一步細化“三定”中的“職能”，抓主要的，抓全局的，抓宏觀的；二是要創新管理方式。充分利用社會力量、充分調動地方積極性、充分發揮市場機製作用，定政策、制標準、抓督查、嚴監管，比如購買公共服務創新，既可提高標準和工作效率，還不養機構和人員。

    湖南大學廉政研究中心首席專家袁柏順：社會的內部秩序與外部安全，國家利益的維護，優質高效的公共服務，是政府應該管的；社會公平與正義以及最終的公共利益的維護，是廣義上的政府應盡之責，也是狹義上的政府即行政機構份內之事。該管的沒有管好，既有經驗不足、執法資源不足等能力方面的問題，但更有意願方面的問題。有些事未必合乎公共利益，但管了有利可圖；有些事雖合乎公共利益並屬政府當管，如食品安全、環境污染等，但卻似乎費力不得利，很容易受到忽視。管了不該管的事，不僅不利於市場與社會的自主發育，而且會出現與民爭利、政府機構之間相互爭利等逐利化現象的出現以及腐敗的滋生；因為政府執法資源等方面的內在限制，不該管的事管多了，也會導致對該管的事管不好。

    讓社會組織與公眾成為政府監管體系無時無處不在的“眼睛”

    新華網記者：本次國務院會議指出，當前，一定要把監管的重點放到人民群眾反映強烈、對經濟社會發展可能造成大的危害的領域上來。比如食品安全、環境保護等領域。以往這些領域問題頻出和監管缺位、監管無序、監管越位等多有關聯。能否以這兩個領域為例，談談政府如何“管住管好”，讓百姓放心吃飯、放心呼吸？

    清華大學公共管理學院薛瀾：如何改善對市場的監管已經成為中國轉型發展的一個核心癥結。以食品安全和環境保護為例，如何管住管好，有以下幾個方面需要做：

    首先是要根據中國食品安全和環境污染面臨的嚴峻局面，進一步完善相關法律法規，改變目前我們法律法規太寬太松的局面，加大懲處力度，改變污染成本低、守法成本高的局面。在修改相關法律條文中，要給社會組織和公眾監督企業污染排放以更大的空間，使得全社會各個方面都能夠動員起來，監督食品安全和環境污染問題。同時，要加大執法力度，確保相關法律法規的切實落實。這裡很重要的就是要實事求是，根據相關工作的需要，增強政府相關部門的監管能力。目前，中國的食品安全和環境污染的行政資源和行政能力與國外同行相比差距非常大。如果這些瓶頸不解決，改善監管就會成為空話。要提升政府相關部門科學監管的水平，理順監管體系裏中央與地方的關係，在可能的情況下，建立省以下垂直管理的監管體系，加強風險分析及研究，確保有限的監管資源發揮最大的效用。此外，要建立政府監管體系與社會組織的聯絡，使得社會組織與公眾成為政府監管體系無時無處不在的眼睛，讓那些違法違規的行為沒有藏身之地。

    中國行政管理學會副秘書長、全國政府績效管理研究會副會長兼秘書長張定安：要做到“管住管好”就是讓不法分子不敢為、不願為、不想為、不能為。一是要嚴管制，要讓犯罪分子不敢為。嚴格監管、嚴厲打擊，出重拳，用重典，決不能再出現問題奶粉那樣的信任危機；二是優方式。創新監管手段，要善於運用法制法規手段，對相關行業不僅要加強事前審批，還要做好事中監管事後評估問責，要創新基層政府部門監管手段，充分利用互聯網和物聯網等信息技術和科技手段；三是強基礎。加快建立公民誠信體系和企業經營誠信體系建設，讓民眾和企業經營者從一開始就不敢有違法念頭，還要整合相關檢測檢疫、鑒定認證機構，形成合力，提高效率；四是善借力。行政機關在日常監管中要充分發動人民群眾，善於借助社會力量，發揮行業協會作用，善於運用輿論監督，把不法企業和犯罪分子置於人民群眾監督的汪洋大海中。

    推動社會組織完善內部治理結構防止“二政府”出現

    新華網記者：新一輪政府機構改革重點之一就是理順政府與社會的關係，放權給社會，放權給社會組織。但有觀點認為，放權之後，有些社會組織會一哄而上，有些則會變成“二政府”，對於社會組織的監管，您有何看法？

    清華大學公共管理學院薛瀾：這種情況完全有可能出現，但並不能因此就不放權，正像發展市場經濟難免出現壟斷現象一樣，關鍵是如何加強監管。加強對社會組織的監管，首先是要給不同的社會組織以寬鬆平等的發展環境，鼓勵這些社會組織的良性競爭，盡最大可能去除各種不公平的偏向和限制，尤其是歷史遺留下來的各種行政壟斷。

    其次是要建立適當的激勵機制，對於在社會管理中表現突出，績效良好的社會組織，政府就可以更多地通過政府採購等方式來購買這些組織的公共服務，這些組織也可以更多地從社會各方籌資，從而形成良性循環。

    同時，要建立嚴格的監管機制，對於那些“挂羊頭賣狗肉”的不良組織和機構，要及時予以嚴厲的警告和處罰，問題嚴重的要予以取締。

    此外，應當充分發揮公眾和媒體的監督作用，確保這些社會組織在陽光下運行。只有公開運行，公平競爭，賞罰分明，才能夠建立起一個社會組織發展的良好環境。

    中國行政管理學會副秘書長、全國政府績效管理研究會副會長兼秘書長 張定安：本次改革一個重大命題要把一些管理權力交給社會，交給社會仲介組織，目的是激發社會組織民眾自我管理、自我服務的動力和能力，讓社會和市場充滿活力。一個很實際的問題擺上臺面，這些權力會交給怎樣的社會組織，這些組織是否具備管理能力，如果不能改革創新，是否會出一些“二政府”；如果不能擔當，是否會出現一放即亂的狀況。這兩種情況我認為時都有可能出現的。

    “二政府”情況的出現，最大可能的是政府部門把有關管理權力或者事項交給了自己所管的事業單位，而這些單位是在民政部註冊的社會組織，名義上是交給了社會組織，實際上還是在自己控制中，是下屬機構，造成了社會組織行政化、壟斷化，在某種程度上成為了“二政府”。

    在這裡有一個政事分開的問題，如果搞得好，有可能避免“二政府”。要逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤，強化行業自律，使其真正成為提供服務、反映訴求、規範行為的主體。一是儘量割斷這些組織與政府部門的聯絡，主要是人事管理方面，部委不再任命和管理這些組織的領導和工作人員，退居二線的領導儘量也不要到這些機構任職；二是逐步讓部委退出這些事業單位行政經費管理，減少依附性；三是探索一業多會，引入競爭機制，政事脫勾，公平競爭，提供支撐為政府向社會提供有償服務，購買服務。比如整合檢測檢疫認證機構。四是改革社會組織管理制度，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。

    要防止“一放就亂”，就要加大社會組織的培育。就餓社會組織對經濟的貢獻率而言，在世界22個國家中它佔GDP的比重達4.6％，而在我國只佔0.5％。所以發展空間很大。一方面要重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。民政部門要依法加強登記審查和監督管理，切實履行責任。另一方面，暫時的混亂也不要怕，要制定標準，加強引導，嚴格監管，促進社會組織健康有序發展。完善相關法律法規，建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制，健全社會組織內部管理制度，推動社會組織完善內部治理結構。（記者 陳元 姜春媛）