以法為綱 砥礪奮進 促進測繪地理信息更好地服務科學發展
——寫在《中華人民共和國測繪法》修訂頒布十週年之際

國土資源部黨組副書記、副部長 國家土地副總督察
國家測繪地理信息局黨組書記、局長
徐德明
（2012年8月28日）

    現行《中華人民共和國測繪法》（以下簡稱《測繪法》）已經走過了十年曆程。十年來，在科學發展觀指引下，測繪地理信息事業發生了翻天覆地的變化。《測繪法》作為從事測繪活動和進行測繪管理的基本準則和基本依據，為我國測繪地理信息事業發展發揮了保駕護航的重要作用。

    一、依法行政 碩果纍纍

    1992年12月28日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第29次會議通過了我國第一部《測繪法》，于1993年7月1日正式施行，把測繪工作納入了法治化軌道。2002年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第29次會議對《測繪法》進行了修訂，于2002年12月1日正式施行，進一步確立和完善了測繪統一監管、基礎測繪、測繪資質、成果管理、市場監管等一系列基本制度，有力推動了我國測繪地理信息事業發展。

    （一）法律法規體系逐步完善。根據《測繪法》的相關規定，國務院相繼頒布了《中華人民共和國測繪成果管理條例》、《基礎測繪條例》，國土資源部出臺了《重要地理信息數據審核公佈管理規定》、《地圖審核管理規定》、《外國的組織或者個人來華測繪管理暫行辦法》等部門規章，對《測繪法》的一些原則規定進行了明確和細化。各地也依據《測繪法》的規定，積極推進地方性法規、政府規章的立法工作。以《測繪法》為核心，4部行政法規，35部地方性法規，6部部門規章，近100部地方政府規章為主體的測繪法律法規體系進一步健全，為測繪地理信息事業發展奠定了堅實的法制基礎。

    （二）行政管理體制得到加強。《測繪法》確立了測繪統一監管模式，將測繪行政管理延伸到市、縣。截至目前，全國95%的設區市、86%的縣設立了測繪行政管理機構或者明確了管理職能。2011年國家測繪局更名為國家測繪地理信息局，標誌著測繪行政體制建設實現歷史性突破。目前已有18個省級和部分市縣級測繪局更名為測繪地理信息局或地理信息局，增設了機構、強化了職能，50多個城市成立了測繪地理信息局或地理信息局，為全面履行測繪統一監管職責奠定了堅實的組織基礎。

    （三）測繪保障能力不斷提高。《測繪法》專設“基礎測繪”一章，明確了基礎測繪的公益性事業性質，並對基礎測繪規劃計劃、投入機制、分級管理、定期更新等作了原則規定。2009年《基礎測繪條例》的出臺，對規劃編制、組織實施、成果更新和利用等做了進一步細化。十年來，我國基礎測繪工作取得了顯著成績。《全國基礎測繪中長期規劃綱要》、《基礎測繪計劃管理辦法》相繼印發實施，基礎測繪經費投入穩步增長，10年中央財政累計投入約92億元，地方政府投入近年來快速增長。西部測圖、1:5萬數據庫更新、海島（礁）測繪、國家現代測繪基準體系、資源三號衛星應用系統等重大工程相繼啟動實施，無人飛機航攝系統、地理信息應急監測車等高新裝備逐步推廣應用，基礎測繪保障服務能力得到進一步提高。

    （四）測繪成果應用廣泛深入。根據《測繪法》的有關規定，《中華人民共和國測繪成果管理條例》、《重要地理信息數據審核公佈管理規定》、《地圖審核管理規定》相繼出臺，成果匯交、保管、利用等規定更加具體，有力促進了測繪成果應用，並在應用中充分體現出價值。一是測繪成果應用日益廣泛，測繪部門提供了大量基礎測繪成果，在搶險救災等急難險重工作中發揮了重要作用。二是成果共建共享機制逐步建立，與近20個部委和單位簽署了地理信息資源共享和合作協議。三是數字城市建設花開滿園，全國已有270多個地級城市、40多個縣級城市開展了數字城市建設，120多個數字城市已建成並投入使用，應用範圍涉及60多個領域。四是“天地圖”互聯網地圖服務平臺迅速建成，實現了省、市分節點與國家主節點的聚合服務，訪問遍及216個國家和地區達數億人次，開發了全國災情地理信息系統、三維數字城市等1000多個公益性和商業化應用系統，社會影響力和國際影響力日益擴大。

    （五）市場監管力度日益加大。《測繪法》建立了統一的市場準入制度，對測繪資質標準、測繪項目的承發包及轉包、測繪執業資格、測繪成果質量等作了規定，相關法律責任也進一步強化。2002年以來，各級測繪行政主管部門組織開展了地圖市場、互聯網地圖和地理信息服務、地理信息市場等專項治理，以及對房産測繪、測量標誌、重大測繪項目成果質量等專項監管，加大了對各類違法行為的查處力度。僅2006年至2011年，各級測繪行政主管部門就開展執法檢查22000多次，立案調查違法案件3500余件，保障了國家安全和利益，維護了市場秩序，促進了市場的健康發展。

    （六）地理信息産業迅猛發展。《測繪法》對測繪資質管理規定得更加具體規範，有力促進了地理信息産業發展。測繪資質持證單位從2002年的6896家增長到目前的12269家，330多家互聯網地圖服務單位申領了測繪資質證書，10家地理信息企業在國內外資本市場上市，企業兼併重組、集群化、規模化發展趨勢明顯。註冊測繪師制度逐步建立，目前已有註冊測繪師3780名。佔地1500畝、建築面積180萬平方米、總投資150億元的國家地理信息科技産業園，首期竣工面積達到100萬平方米，已有近40家企業（集團）簽約入園。浙江、江蘇、山東、陜西等地地理信息産業園區也在積極籌建之中。我國地理信息産業以産值年均增長率25%以上的速度強勁增長，2011年總産值已達1500億元。

    二、迎接挑戰 任重道遠

    2002年《測繪法》修訂實施以來的十年，是我國經濟社會發生廣泛而深刻變化的十年，也是測繪地理信息事業加快發展的十年。隨著傳統測繪向數字化測繪、信息化測繪的轉變，測繪地理信息的外延、內涵、功能、産品形式和服務模式等都發生了巨大變革，黨和國家對測繪地理信息部門的要求和期望越來越高。機遇前所未有，挑戰前所未有，機遇大於挑戰，測繪地理信息工作使命光榮，任重而道遠。

    （一）黨中央、國務院提出了新要求。近年來，胡錦濤、溫家寶、李克強等中央領導同志多次對測繪地理信息工作作出重要指示，為測繪地理信息工作指明了方向。2011年5月23日，李克強副總理視察中國測繪創新基地，他在講話中深刻闡述了新時期測繪地理信息工作的極端重要性，對加快天地圖建設、推進數字城市發展、加強地理國情監測、發展地理信息産業、完善測繪地理信息體制機制等提出了明確要求。認真貫徹中央要求，全面履行各項職責，都需要加快完善相關法律制度。

    （二）測繪地理信息工作發生新變化。當前，測繪地理信息事業蓬勃發展，呈現出一系列新變化。一是測繪主體發生變化，由原來的國有企事業單位為主向民營企業和社會公眾擴展，大眾地理信息的時代已經到來。二是服務內容發生變化，由主要提供靜態基礎數據、基本比例尺地形圖向動態、實時、交互、按需定制、網絡分發的地理信息服務轉型。三是服務對象發生變化，由主要面向政府和專業應用轉向為社會公眾提供服務，服務對象極大拓展。四是投資模式發生變化，由政府財政投資與公益性測繪為主向市場化投融資模式轉型，股權融資、商業貸款、項目融資等投融資模式呈現多元化。

    （三）測繪地理信息行政管理面臨新挑戰。在測繪地理信息事業發生新變化的同時，測繪地理信息行政管理工作也面臨許多新挑戰。一是事業的轉型發展對管理依據帶來了新挑戰。當前，我們正深入實施“構建數字中國、監測地理國情、發展壯大産業、建設測繪強國”的總體戰略，如何加強地理信息資源的統籌管理，深化推廣應用，開展地理國情監測，推動地理信息産業發展，都亟待強有力的法律支撐。二是市場的蓬勃發展對管理制度帶來新挑戰。隨著經濟社會的發展，互聯網地圖服務、移動位置服務、三維實景地圖服務、遙感影像服務等快速發展，非測繪企業及個人介入地理信息採集、傳輸和應用活動越來越普及，迫切需要相關法律制度來予以規範和引導。三是地理信息安全需求對監管手段帶來新挑戰。隨著測繪地理信息技術的進步，地理信息的採集、傳輸、使用更加便捷，使得地理信息安全隱患日益突出，地理信息失、泄密案件時有發生，對我國加強地理信息安全監管提出了新挑戰。

    在這種大背景下，現行《測繪法》的一些規定已經不適應測繪地理信息工作的現實需要，測繪地理信息工作實踐中出現了諸多現行《測繪法》無法解決的熱點、難點甚至盲點問題，在地理信息安全、地理國情監測、地理信息共享、地理信息産業發展、應急測繪保障等方面，或缺少相應制度，或現有制度已不符合客觀實際，相關法律責任條款也不完備，不利於測繪地理信息事業的健康快速發展。加快推進《測繪法》修訂工作，已經迫在眉睫，成為當務之急。

    三、健全法制 加快發展

    面向未來，我們要以科學發展觀為統領，順應經濟社會的變革需求，修訂完善《測繪法》，加強測繪地理信息法制建設，加快測繪地理信息事業發展步伐，更好地服務大局、服務社會、服務民生。在《測繪法》修訂完善過程中，要著力解決當前制約事業發展的五個重大問題：

    （一）著力加強測繪統一監督管理

    “行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效”是國務院確定的行政管理體制改革的目標和方向。要根據當前我國測繪地理信息事業發展的現實需要，科學界定各級測繪地理信息行政主管部門的職責分工，在地理國情監測、安全監管、市場準入和監管、成果應用、産業發展、行政執法等方面，依法賦予市、縣級測繪地理信息管理機構更多職能，通過明確事權、加強指導、強化監督，形成“責、權、利”的良性循環，進一步推動測繪地理信息管理體制的健全，夯實統一監督管理基礎。

    （二）著力強化地理信息安全監管

    測繪地理信息涉及國家安全和利益，信息安全監管須臾不能放鬆。我們要正視社會進步和技術發展的現實挑戰，與時俱進更新保密觀念，加快健全科學、合理、有效的測繪地理信息保密制度，建立國家地理信息安全協調機制和互聯網地理信息數據備案審查制度，強化各級人民政府的地理信息安全監管職責，做到“該保的堅決保住，該放的堅決放開”，在確保國家利益和安全保密的前提下，促進測繪地理信息的廣泛應用。

    （三）著力完善地理國情監測體系

    地理國情監測戰略的提出，標誌著我國測繪地理信息事業進入了以實時、動態、交互、精確、按需定制、網絡分發的“綜合地理信息服務”為主要目標的嶄新領域。要在全力推進地理國情監測試點的基礎上，全面總結試點經驗，儘快把地理國情的全面普查、動態監測、統計分析、成果發佈等納入法制化軌道，明確相應的經費投入、組織實施、監測機制和保障措施，確立地理國情監測結果的法律權威，讓地理國情監測真正成為科學發展、宏觀調控的決策依據，成為建設陽光政府、責任政府的強力推手。

    （四）著力推動地理信息産業發展

    培育市場、加強監管，是政府部門的重要職責之一。在智慧地球、物聯網等概念從提出到實施的大背景下，作為新型服務業態的地理信息産業，應用領域極大拓展，發展前景十分廣闊。要為地理信息産業發展營造良好的法制環境，健全和完善企業主體、市場準入、財稅政策、成果應用、項目招投標、産權保護、市場監管等現代市場制度，提高地理信息産品和服務的市場化水平，因地制宜地推進産業集群化、規模化發展，增強産品創新、服務創新能力，依法引導和規範地理信息産業健康發展，積極搶佔國際競爭的制高點。

    （五）著力抓好重大測繪項目建設

    要緊緊圍繞黨和國家中心工作，結合國家重大戰略的規劃實施，研究論證好一批重大測繪項目。適時將基礎測繪保障服務能力建設、地理信息公共服務平臺、數字城市建設等重大項目，依法納入法制化建設軌道，進一步健全“空、天、地”一體化的測繪地理信息保障服務體系，統一服務平臺的建設主體、標準規範，依法促進服務平臺的推廣應用，著力打造權威、統一、共享的地理信息公共服務平臺，加強地理信息資源的統籌管理，提高測繪地理信息保障服務能力，為全社會提供更高層次、更高水平的測繪地理信息服務。

    過去的十年，《測繪法》對於促進測繪事業發展，保障測繪事業為國家經濟建設、國防建設和社會發展服務，維護國家地理信息安全，發揮了重要作用。與此同時，測繪地理信息事業的發展也對《測繪法》的修訂提出了新的要求。“世易時移，變法宜矣”。在新的歷史條件下，我們將繼續高舉中國特色社會主義偉大旗幟，深入貫徹落實科學發展觀，以改革創新和“快、幹、好”的精神，加快修訂和完善《測繪法》的各項法律制度，為實現我國測繪地理信息事業跨越發展、加快建設測繪地理信息強國提供強大的法律保障。