誰來提起公益訴訟——從康菲溢油事故看民訴法修改

   新華社北京１０月２６日電（記者霍小光、楊維漢、陳菲、羅沙）近期發生的康菲溢油事故，引發社會各界對“誰來提起公益訴訟”問題的熱議。公益訴訟呼喚公眾的參與和努力。

    ２４日提交全國人大常委會審議的民事訴訟法修正案草案中，增加規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。”

    不少立法者、司法者、法學專家和環保人士認為，如果民訴法修改最終能夠確立這一條款，無疑將會為我國公益訴訟打開一扇“廣闊的大門”，使我國公益訴訟制度邁出跨越性一步。

    總要有“人”代表公共利益站出來起訴

    “近年來，環境污染和食品安全事故時有發生，一些全國人大代表和有關方面多次提出在民事訴訟法中增加公益訴訟制度。”中國應用法學研究所所長羅東川説。

    公益訴訟——隨著經濟社會發展而出現的訴訟類型和糾紛類型。與之相對而言的是“私益訴訟”。

    中華環保聯合會秘書長顧問呂克勤説，以海上溢油事故為例，如果周邊漁民和海産養殖者利益受到損害，他們可以對事故責任者提起民事訴訟，要求賠償損失，這是“私益訴訟”。而整個海洋生態環境受到的損害，由誰來提起訴訟呢？這時就需要進行公益訴訟。

    康菲溢油事故發生已近５個月。根據我國海洋環境保護法的規定，對破壞海洋生態，造成海洋環境污染事故的單位，由行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。國家海洋局曾明確表示，對康菲溢油事故造成的海洋生態環境損害將依法訴訟進行索賠。但到目前，公眾並沒有得到已經起訴的消息。

    中華環保聯合會環境法律服務中心督查訴訟部部長馬勇介紹，現行民事訴訟法第１０８條規定，原告必須是與本案有直接利害關係的公民、法人和其他組織。這就使很多社會團體無法成為公益訴訟原告。

    “有的地方被污染了，我們不能以原告資格告這個污染企業，只能看著幹著急。”馬勇説。此外，針對康菲溢油事故給海洋生態造成損害，已有公民個人向法院提起公益訴訟，但未被受理。

    “我們平時接觸的民事訴訟多為私益訴訟，由於涉及私人利益，不缺乏原告。”中國法學會民事訴訟法學研究會副會長湯維建介紹，公共利益受損往往存在起訴主體缺位的情況。即使有社會團體和公民個人提起公益訴訟，也往往由於立法的不完善而難以受理。

    羅東川認為：“這次民訴法修正案草案中規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。增加這一條款，則具有宣示意義。”

    究竟誰適合站出來提起公益訴訟？

    在公益訴訟中，到底由誰作為原告更為合適？對此各方認識不盡一致。有專家指出，民訴法修正案草案中，並沒有對有權提起公益訴訟的“有關機關、社會團體”作出更為細化的規定。

    專家説，“有關機關”可以理解為行政機關。由行政機關擔任公益訴訟的原告，有優勢也有弊端。

    湯維建認為，優勢在於行政機關具有相關專業知識，可以做出權威準確的判斷，在損害認定、證據收集等方面可以滿足訴訟的需要。但另一方面，公共利益受損往往與相關行政機關管理缺位有關。甚至還有地方保護主義和部門保護主義作祟。從某種程度上講，公共利益受損，相關行政機關難辭其咎。因此，由相關行政機關提起民事公益訴訟往往“動力不足”。

    還有法學專家認為，修正案草案中所説的“有關機關”也可以包括檢察機關。由檢察機關利用國家權力啟動訴訟，通過發揮司法裁判權的政策引導和強制威懾功能，能促使公眾和行政機關更好地保護公共利益。

    修正案草案中提到的“社會團體”，同樣被認為是公益訴訟合適的原告主體。“一條河流被污染了，如果沒有影響沿岸百姓生活，一般來説，群眾個人是不會起訴的。並且公民個人訴訟，由於應訴時間長，難以長期堅持等原因，也會導致提起訴訟之後無果而終。”馬勇説，以公民個人一己之力，對抗諸如造成環境污染的企業十分困難；而社會團體具有較強的資金、技術支持和對證據的保存、固定、把握能力，提起公益訴訟優勢明顯。

    民事訴訟法修正案草案中沒有規定“公民個人可以作為公益訴訟原告”。對此，湯維建建議補充相關規定。他認為，公民個人提出公益訴訟是公民對公共利益責任心的表現，應該受到法律的鼓勵和保護。

    中國政法大學民商經濟法學院教授曹明德也認為，公益訴訟維護的是公共利益，體現“我為人人”的社會公益精神。對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，應該發動廣大公眾進行監督，並拿起法律武器維權。

    提起公益訴訟之後怎麼辦？

    在康菲溢油事故引發的關於公益訴訟的討論中，立法者、專家以及公眾在擴大公益訴訟主體資格上，取得了比較一致的看法。在此基礎上，做好公益訴訟的具體制度設計，使其符合司法實踐需要，顯得尤為重要。

    中國人民大學法學院教授肖建國建議，對現行民訴法第１０８條關於原告資格的規定進行配套修改，允許無直接利害關係人提起公益訴訟。同時，還要規定“訴訟加入制度”，即有多個主體同時符合原告資格時，可使其成為共同原告。此外，為了防止公民個人提起公益訴訟時濫用訴權，還應設立特別識別的訴訟程序加以鑒別。

    “公益訴訟涉及大量特殊規則問題，比如起訴主體、適用範圍、舉證責任等都有其特殊性。”湯維建説，比如訴訟的舉證責任可能要倒置。當事人進行調解、和解、撤訴等都要受到限制。因此，建議在民訴法中設立專章加以具體規定。

    法條的修改完善離不開豐富的司法實踐。實際上，近年來立法機關、司法機關一直在探索如何將公益訴訟納入法制軌道。

    ２０１０年，最高人民法院發出《關於為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》提出，妥善審理各類環境保護糾紛案件，在環境保護糾紛案件數量較多的法院可以設立環保法庭。貴州、雲南、海南、山東、江蘇等地法院逐漸成立了環保法庭。

    一些地方立法機關也出臺地方性法規，擴大公益訴訟主體範圍。馬勇説，中華環保聯合會曾經在貴陽和無錫就有關環境污染問題提起環境公益訴訟，得到了環保法庭的受理，並獲得勝訴。“關鍵是作為民間環保社團組織，我們開展公益訴訟的原告資格得到了這些地方法規認可。”

    權威專家表示，隨著我國經濟社會的發展，行政機關、司法機關、社會團體以及公民個人，應當發揮好各自的功能作用。只有真正發動公民和社會組織參與公益訴訟，才能讓大家知法用法，這是建設法治國家的迫切要求。