人民網北京10月20日電（記者盛卉）“宏觀調控創新”研討會今天在國家行政學院舉行。國務院有關部門、有關地方政府領導及部門負責人、高校和科研機構專家學者代表、地方行政學院代表、民營企業代表等圍繞會議主題，積極為進一步搞好宏觀調控、做好經濟工作建言獻策。

　　國家行政學院常務副院長馬建堂作題為“新常態下我國宏觀調控思路和方式的重大創新”的主報告演講。馬建堂提出，經濟新常態的實質是由於資源、環境約束增強和勞動力、土地供給變化，以及經濟總量不斷變大等諸因素的影響，經濟增速趨於下行並在下行中實現結構升級和動力轉換。這一變化是客觀規律使然，也是幾乎所有較大經濟體的必經之路。

　　馬建堂提出要做到四個“堅持”。堅持“發展思維”，把穩中求進作為宏觀調控總基調。堅持“底線思維”，把穩增長作為宏觀調控首要任務。堅持“創新思維”，把提高經濟增長質量作為宏觀調控的著力點。堅持“全球”思維，把實現國內與國際經濟協調做為宏觀調控的重要目標。

　　馬建堂表示，黨中央和國務院對宏觀調控方式的創新集中體現在區間調控和定向調控的提出和實施。區間調控和定向調控相結合，不僅對國民經濟平穩運行和産業結構優化升級起到了極為重要的作用，對宏觀經濟理論也有重大創新。

　　“經濟發展的本質在於結構變化和制度創新。”馬建堂説，在我國經濟發展進入新常態的形勢下，通過調整結構、創新體制，提高經濟潛在增長率，是保持經濟運行處於合理區間，實現“雙中高”目標的重要途徑。新興經濟體發展經驗表明，中等收入階段面臨的最大問題就是傳統發展模式下的潛在增長率下降，結構不適應、體制不適應則是其內因。只有推動結構和制度變革，提高潛在增長率，才能實現經濟轉型，跨越中等收入陷阱。

演講全文如下：

新常態下我國宏觀調控思路和方式的重大創新

馬建堂 慕海平 王小廣

（2015年10月20日）

　　全球金融危機以來，國內外經濟形勢發生了深刻變化,我國改革發展進入關鍵時期,使命前所未有，挑戰前所未有，機遇前所未有。黨的十八大以來，面對國內外錯綜複雜的形勢，以習近平同志為總書記的黨中央高瞻遠矚，洞察秋毫，科學決策，充分發揮黨對經濟工作的領導作用。新一屆政府審時度勢，臨危不亂，適時調控，創新宏觀調控思路和方式，引導國民經濟在合理區間內運行，為實現中華民族偉大復興的中國夢打下了堅實基礎。

　　一、全球眼光和戰略思維：扛起新常態背景下“雙中高”發展的歷史重任

　　經過三十多年的高速發展，總量已穩居世界第二的中國經濟進入以速度換檔、結構優化和動力調整為主要特徵的新常態。經濟新常態的實質是由於資源、環境約束增強和勞動力、土地供給變化，以及經濟總量不斷變大等諸因素的影響，經濟增速趨於下行並在下行中實現結構升級和動力轉換。這一變化是客觀規律使然，也是幾乎所有較大經濟體的必經之路。但問題的複雜性在於，我國內在的下行調整碰到了百年不遇的國際金融危機，國內外因素的疊加加劇了我國經濟下行的壓力，使黨中央、國務院面臨一個艱難的“兩難選擇”：既要保持定力，認識、適應新常態，因勢利導，在“換檔”中實現結構優化和産業升級，不違背宏觀規律，強行拉升經濟增速；又要科學作為，適時適度調整，防止經濟慣性失速，進而損害經濟升級和社會穩定大局。面對這一艱難的歷史選擇，黨中央、國務院牢記“兩個百年”的神聖歷史使命，以科學發展觀導引下的中高速增長來平衡這一矛盾，努力實現減速不失勢，量增質更優。

　　堅持“發展思維”，把穩中求進作為宏觀調控總基調。黨的十八大對我國國情作出了“三個沒有變”的重大判斷，強調這是任何時候都必須把握的最大國情、最大實際。我國人均GDP還排在世界80位之後，産業水平還處於中低端，發展很不平衡，經濟技術水平與發達國家相比仍有很大差距，發展任重道遠，沒有任何理由歇腳停步，決不能未富先驕。當今世界，無論是發展中國家還是發達國家，增長都是主旋律，國際舞臺“掰手腕”，背後是國力的較量。黨中央、國務院始終強調發展是硬道理，堅持以經濟建設為中心，不唯GDP但也不能不要GDP；強調釋放改革紅利推動發展，挖掘大國潛力支撐發展，培育創新動力驅動發展。這一堅定態度給社會吃了“定心丸”，對穩定信心發揮了重要作用。

　　堅持“底線思維”，把穩增長作為宏觀調控首要任務。堅持以經濟建設為中心，就無法回避增長速度這一話題。黨中央、國務院從經濟發展環境和增長階段變化出發，認為經濟增長速度適當降低是合乎規律的和可以接受的。但發展總要有一定的速度，發展速度過高不好，各種關係繃得太緊，還會出現嚴重通貨膨脹；而速度過低也不行，過低不僅會帶來失速的風險，社會民生問題也難以解決。尤其是在中等收入階段，經濟增長絕不能失速。增速換擋與保住底線是統一的，經濟失速不是換擋，不是新常態，要確保經濟增長速度不滑出底線，努力使經濟增長調速不減勢。面對新的發展動力一時難以形成的客觀情況，實現經濟由高速轉為中高速但不失速並不容易，需要極大定力和高超的適時適度調控能力。兩年來，由於緊緊把握“底線思維”，採取有力的穩增長政策，使經濟運行持續保持在合理區間內，為保持中高速增長積累了寶貴經驗，也為推動全面轉型升級贏得了時間。

　　堅持“創新思維”，把提高經濟增長質量作為宏觀調控的著力點。黨中央、國務院強調，經濟增長應是實實在在的，沒有水分的；是有質量效益、有就業收入、有利於生態環保的。既要克服片面追求GDP增長的觀念，糾正不計成本、不講效率質量的做法，追求有質量高效益的增長；更要積極推動創新發展，培育新的增長動力，不斷擴充發展的內涵。努力克服高增長低效率的發展模式，圍繞推動轉型升級，打造中國經濟升級版，把政策的著力點放在提質增效上，放在轉方式調結構上，激發活力，釋放潛力，培育創新力。

　　堅持“全球”思維，把實現國內與國際經濟協調做為宏觀調控的重要目標。我國不僅已躍升為全球第二大經濟體，也是全球最大的貿易國和全球資本輸出大國，通過商品服務、外匯、資本人員的雙向移動，國內經濟與世界經濟已深度融合。在這種狀況下，一方面，世界經濟特別是主要經濟體的經濟波動、政策調整將對我經濟産生多重影響，另一方面，我國經濟的波動和政策調整也會給其他國家産生影響。我國本輪宏觀調控的客體、手段和政策在很大程度上已超出一國範圍，對全球經濟産生著越來越大的“外溢”效應。黨中央、國務院立足於全球經濟日益一體化的實際，深刻把握國際經濟政治的演變走向，既運籌帷幄，縱橫捭闔，高舉和平共贏的大旗，通過打造“一帶一路”、推動國際産能合作和創建亞投行等戰略舉措，開拓我國發展空間，擴大我國産品、裝備和服務的市場需求；又頂住壓力，立足自身，在加快市場化、國際化進程中，實施科學的利率匯率政策，促進國民經濟的平穩運行，為世界經濟增長做出了特殊貢獻，充分展現了負責任大國的形象。

　　二、區間調控和定向調控：創新宏觀調控目標定位

　　黨中央和國務院對宏觀調控方式的創新集中體現在區間調控和定向調控的提出和實施。為了應對新常態下經濟形勢變化，基於新的發展理念和決心，2013年提出了區間調控的新思路，確定經濟運行合理區間的“上限”是通脹率目標，“下限”是增長率目標和失業率目標。只要經濟運行在這一區間，就保持宏觀經濟政策的穩定，把工作重點放在調結構、促改革上來，一旦滑出這一區間，則堅決進行相應的調整，防止危及改革發展穩定大局。區間調控的實施對於市場預期的平穩，對於市場主體信心的穩定都起到了極為重要的作用，因為它明確宣示政府不會容忍經濟滑出合理區間。2014年又在區間調控的基礎上提出了定向調控。通過對不同部門、不同群體有針對性降稅、降費、降準、降息，著力解決小微企業、“三農”和新型行業的經營困難，增強他們的活力。這是宏觀調控的精準化、定向化，是將宏觀調控這一常規總量手段賦予了結構工具的內涵。

　　區間調控和定向調控相結合，不僅對國民經濟平穩運行和産業結構優化升級起到了極為重要的作用，對宏觀經濟理論也有重大創新。

　　一是拓展了宏觀調控目標。區間調控最大的創新點就是形成了“目標+區間”的新調控目標定位。傳統經濟理論和過去的調控實踐大都以某一指標做為宏觀調控的目標，通過貨幣政策和財政政策的鬆緊來實現這一目標。目標選擇上，凱恩斯主義者傾向於經濟增長率，貨幣主義者更傾向於通貨膨脹率。實踐證明，區間調控好處有二：一是複合目標組成的區間目標代替單一目標，防止了顧此失彼。例如，由於存在結構性失業和自然性失業，如僅盯住失業率，搞不好會發生通貨膨脹；如僅盯住增長率，當出現滯脹狀態時就會進退失據。新一屆政府的區間調控則是把三個重要的宏觀經濟指標組合起來，分別作為經濟運行的“上限”和“下限”，這就防止了單目標可能帶來的風險。二是更易於穩定市場主體對政策的預期。經濟運行不是線性的，它總會在一定範圍內波動。用“區間”目標代替“點位”目標，增加了對運行波動的容忍度，增加了宏觀政策的穩定度，防止了宏觀政策的頻繁調整，有利於市場預期的穩定。

　　二是提高了宏觀調控的精準度。新一輪宏觀調控思路和方式創新的另一個突出特點是形成了“總量+結構”的調控組合，大大提高了宏觀調控工具的精準度和效果。傳統的宏觀經濟理論認為，宏觀經濟調控是總量調控，不管結構，即通過貨幣政策和財政政策的鬆緊來影響總需求和總供給的變動，進而實現經濟的擴張或收縮。這種宏觀調控理念下的總量調控現在看來缺乏精準度。而定向調控則是針對國民經濟的短板如服務業，以及薄弱環節如“三農”和小微企業，對象明確，精準發力，有針對性地降稅、降費、降準、降息。這種“點穴式”調控、“滴灌式”調控，顯然比“全身施療式”、“大水漫灌式”更為有效。新一屆政府的宏觀調控從理論上第一次賦予了宏觀調控結構性的內涵。特別是“區間調控+定向調控”的政策組合，更是精妙一招。區間調控與定向調控各有側重，區間調控側重於穩總量，定向調控側重於調結構，兩者緊密結合，形成穩增長調結構合力，豐富了宏觀調控的目標內涵和方式手段，是中國宏觀調控實踐對宏觀調控理論的重大貢獻。

　　三、宏觀調控和深化改革：拓寬宏觀調控的內涵

　　與成熟市場經濟條件下的宏觀調控不同，我國的經濟運行始終伴隨著巨大的制度變遷，改革開放始終是經濟運行的內生變量。這一輪宏觀調控的一個鮮明特色就是宏觀調控與改革開放兩手並舉，在改革中調控，在調控中改革，靠改革提高宏觀調控的效率，用宏觀調控創造改革環境，相互促進，相得益彰。

　　一是改革政府自身，更多激發市場活力。政府是宏觀調控的主體，宏觀調控是為了彌補市場在宏觀領域的“失靈”。但在相當長一段時間，我國政府對經濟活動，一是管得太多；二是習慣於使用行政手段。這一輪的宏觀調控，黨中央、國務院把轉變政府職能、簡政放權等改革與宏觀調控同步推進。首先通過簡政放權，推動政府自身“瘦身”，重塑宏觀調控的主體基礎，使政府在市場發揮資源配置決定性作用前提下更好地發揮作用。截止到目前，中央層面共取消和下放行政審批事項586項，其中取消459項。二是激發市場活力。隨著行政審批事項大幅度減少和商事制度改革，市場準入門檻不斷降低，新的市場主體不斷涌現，新産業新業態蓬勃發展，各種形式的創新創業活動蔚然成風，逐漸匯聚成前所未有的創新發展浪潮，是我國經濟能在如此複雜嚴峻形勢下運行在合理區間的最大動力。以敬民之心興簡政之道，以創新之舉開發展之境，這是黨中央、國務院將宏觀調控與改革創新結合起來，實現發展動能銜接的偉大實踐。

　　二是改革宏觀調控工具，更多使用市場化手段。改革與調控的有機結合，除體現在調控主體的簡政放權、激發市場內在動力外，還體現在調控工具的改革創新上。在本輪宏觀調控中，調控工具不斷豐富，市場化手段不斷運用，富有中國特色的宏觀調控工具體系正在加速形成。貨幣政策方面，在適時適度交替使用數量工具（降低準備金率、公開市場業務）和價格工具（降息）的同時，不斷推出新的數量工具，如常備借貸便利、短期抵押貸款、中長期融資債券等。特別是在降低基準利率的同時，逐步擴大存款利率的浮動範圍，加快利率市場化進程。目前貸款利率和一年以上存款利率已完全放開，一年期內存款利率的浮動範圍擴大到50%。另外，逐步放寬民營銀行的準入限制，積極培育主場主體，讓市場主體自主承擔風險，目前已批准的5家民營銀行已掛牌成立，另有幾十家正在申請中。財政政策方面，在實施積極的財政政策，實行結構性減稅和適當增加財政赤字的同時，加大預算體制改革力度，強化預算約束；改革地方政府融資體制，實施地方存量債務轉換，多措並舉盤活閒置財政資金，提高資金使用效率；發展PPP籌資和運營方式，吸引社會資本進入公共和準公共領域。這些改革舉措，明顯提高了積極財政政策的實施效果。

　　四、長處著眼和短期入手：延展宏觀調控時空

　　傳統宏觀調控往往著眼于短期，凱恩斯有句過於極端的名言：就長期而言，人都死了。在我國的新一輪宏觀調控中，黨中央、國務院實施“區間+定向”、“總量+結構”和“調控+改革”調控，實際上是強調穩增長中的結構變量和制度變量，而這兩個變量則是決定經濟潛在增長率的主要因素。潛在增長率反映的是經濟增長的中長期趨勢，宏觀調控通過提高潛在經濟增長率來穩增長，客觀上便突破了只專注短期經濟運行問題的傳統框架。新一屆政府從適應和引領新常態出發，強調宏觀調控要既利當前又惠長遠，寓短于長，以長促短，拓展了宏觀調控的時間軸，形成了“短期+長期”的思路。

　　傳統的宏觀政策偏重於總量問題而忽視結構、制度問題，關注價格總水平而忽視了資産價格水平變化，這實際上是把潛在增長率因素看成是一個常量。按此思路，雖然總量表現比較平穩，但結構性、體制性問題卻可能不斷積累而愈顯突出。結構失調、體制僵化不僅增加穩增長的困難，甚至使發展不可持續。經濟發展的本質在於結構變化和制度創新。在我國經濟發展進入新常態的形勢下，通過調整結構、創新體制，提高經濟潛在增長率，是保持經濟運行處於合理區間，實現“雙中高”目標的重要途徑。新興經濟體發展經驗表明，中等收入階段面臨的最大問題就是傳統發展模式下的潛在增長率下降，結構不適應、體制不適應則是其內因。只有推動結構和制度變革，提高潛在增長率，才能實現經濟轉型，跨越中等收入陷阱。

　　黨中央、國務院宏觀調控的長期視野集中體現在供給管理上，即通過深化改革、促進創新、結構調整來改善供給。我國正處於轉型升級的關鍵時期，影響經濟運行的因素有需求問題，但更多的是來自供給側的問題，如創新問題、結構問題、體制問題，即便是需求側的問題，其深層原因也在供給端。如城鎮化是最大的內需，但由於戶籍制度障礙和城鎮化方式的粗放，使得巨大的內需潛力被長期壓抑；又如，産業結構上存在長線過長、短線過短的問題，許多傳統行業産能嚴重過剩，而高端製造業和公共産品的供給明顯不足。再如，我國有4200多萬工程科技人員，但自主創新能力仍然不強，原始創新尤為薄弱，其深層原因也是體制性的，如科技創新與經濟發展兩張皮，科研的激勵和導向機制偏差，科研成果轉化不暢等。因此，這一輪宏觀調控將需求管理與供給管理結合，把與供給管理緊密相關的結構、體制因素納入宏觀調控，特別是把科技創新放在更加突出的位置，大力實施創新驅動戰略，全力推進大眾創業、萬眾創新，形成供需結合、長短結合的“綜觀”調控思路，是宏觀調控方式和思路的重大創新。

　　五、創新指標體系和利用大數據：提高宏觀經濟監測能力

兩年多來，根據對我國經濟運行規律的深刻把握，新一屆政府創新性選擇和運用一些關鍵指標，作為評價新常態下宏觀經濟運行態勢和運行質量的指標體系，這也是宏觀調控思路和方式創新的重要組成部分。與此同時，積極探索宏觀調控+互聯網的模式，加強政府能力建設，著力提高政府對經濟形勢的監測能力，為制定宏觀調控政策提供堅實的基礎。

　　一是創新性選擇和運用一些關鍵指標，作為判斷經濟形勢走勢和制定宏觀經濟政策的重要依據。首先，選擇用電量、貨運量、中長期貸款等作為評價實體經濟增長態勢的指標，作為宏觀總量指標的重要補充。這些指標與實體經濟的關聯性強，存在明確的正相關關係，既容易獲取，時效性又強，還不易做假，因而能比較真實和及時地反映經濟運行態勢，是準確把握經濟運行態勢和趨勢的重要依據。儘管隨著經濟發展階段變化、科技進步加快和産業、行業、産品結構的變動，尤其是隨著服務業和高新技術産業等單位産值耗能率、貨運率、佔用資金率低的行業的加快發展，經濟增長與用電量、貨運量、中長期貸款量的數量關係也在變化，彈性系數在降低，但不管怎樣變化，它們之間的關係在邏輯上和實際運行上都是緊密相關的，選擇關鍵物量指標來測度經濟運行狀況是符合經濟規律的，是統計監測體系的完善和創新。其次，高度重視收入、就業和物價等指標，作為宏觀調控“底線目標”確定的主要考量因素。就業與物價是組成“合理區間”的一組極為重要的宏觀經濟指標，是判斷宏觀經濟運行是否處於合理區間的“溫度計”。通常情況下，失業率與經濟增長是反向關係，物價總水平與經濟增長呈正向關係。國際上還把失業率+通脹率稱為悲痛指數。把這兩個指標作為合理區間的上下限指標，把握住了宏觀調控的精髓，是宏觀調控的關鍵指標選定和運用上的重大創新。再次，精擇一些結構指標和效率指標，作為評價經濟發展質量和可持續性的重要指標。中央強調，宏觀調控要努力推動經濟“穩中有進”，在“進”字上下功夫。為了反映“進”的情況，更多地採用服務業佔比、全社會勞動生産率、單位GDP能耗和新産業新業態生成等指標，來揭示轉型升級方向，展現創新水平，體現經濟發展質量。以上三組指標的選擇、運用和組合，大大豐富了我國宏觀經濟運行的評價指標體系。

　　二是探索利用大數據，提高政府對宏觀經濟的分析能力和預測能力。隨著互聯網等新一代信息技術的發展，涉及生産經營銷售活動和人們交往交互情況的實時的非結構化的海量數據不斷涌現。這些大數據不僅是國家新型戰略資源，也是評判經濟走勢的支撐。黨中央、國務院高瞻遠矚，深刻把握高技術變革帶來的這一重大機遇，對大數據的整合、分析、利用做出了系統部署。國務院相關部門採取多種方式開發社會上數量巨大、來源廣泛、形式多樣的大數據，並與政府信息整合，構建大數據經濟分析模型，對國民經濟各領域的運行狀況及時監測，提高了宏觀調控的精準性和有效性。比如，利用電商平臺獲取大數據反映消費市場走勢，利用高速公路影像系統獲取物流大數據反映實體經濟走勢，通過物聯網獲取工程機械開工率反映固定資産投資情況，利用互聯網搜索引擎關於房地産點擊信息研判房地産走勢等等。同時，運用大數據創新政府服務理念和服務方式。積極探索以國家統一的信用信息共享交換平臺為基礎，運用大數據推動社會信用體系建設，完善對市場主體的全方位服務，加強對市場主體的全生命週期監管。

　　三是加強政府宏觀決策支撐系統建設，提高宏觀調控的科學化、民主化。當今世界，經濟主體日趨多元，經濟過程日趨多變，經濟運行日趨複雜，同時信息技術的發展又為人類科學認識、把握複雜問題提供了技術支持。近年來，在黨中央、國務院的部署下，國家宏觀決策系統建設進程加快，人口、法人單位、自然資源和空間地理、宏觀經濟等國家信息資源庫加快建設，自然人和法人全社會統一代碼正在形成，宏觀決策支持系統的信息化水平不斷提高。與此同時，宏觀決策的民主化、科學化程度也在不斷提高。一些重大政策措施出臺前，通過多種方式廣泛徵求意見，特別是利用互聯網徵求百姓意見，擴大了公眾參與範圍，提高了民主化程度。一些重大改革舉措和政策出臺後，委託專業機構進行第三方評估，客觀公正地分析進展，指出問題，提出建議，對宏觀決策的科學化發揮了重要作用。

　　我們處在一個大變革時代，我們處在一個大創新時代！宏觀調控方式的創新是新常態主旋律下一部激昂的樂章。創新只有開始，創新永無終結，我國宏觀調控方式的創新也一定會在如此豐富多彩的祖國大地上結出更加絢麗之花。