中國應對TPP的根本之策——訪國務院發展研究中心副主任隆國強

當地時間10月5日，美國、日本等12個國家經貿部長在美國亞特蘭大聯合宣佈，歷時五年多的TPP（跨太平洋夥伴關係協定）談判結束。一時間，在中國引發媒體及坊間輿論熱議，微信、微博等社交媒體上甚至出現了“人人皆説TPP”的景象，“西方陰謀論”、“中國崩潰論”、“無所謂論”等各種觀點競相登場。究竟如何看待TPP？TPP會對中國産生什麼影響？我們應當怎樣應對？10月15日，《中國發展觀察》記者採訪了長期從事國際經貿和對外開放問題研究的國務院發展研究中心副主任隆國強研究員。

TPP備受關注的原因和美國的主要考量

中國發展觀察：我們知道，TPP最早是在2005年由新西蘭等四個國家發起的，2008年美國加入談判。應該説，TPP不是一個新事物，為什麼達成協定後會在我們國內引起這麼高的關注？

隆國強：對TPP的關注，並不限于中國人，國際社會都很關心。世界上的自貿安排有數百個，TPP只是最新談成的一個，人們為什麼這麼關注它？可能有兩個原因：

一是因為它大，參加TPP談判的成員國有12個，GDP總量佔全球的三分之一強，世界第一大和第三大經濟體都在其中，在空間上跨越太平洋。現在世界上的自由貿易區（FTA）談判出現了一個新趨勢——超大型自貿區（Mega-FTA），像RCEP（區域全面經濟夥伴關係，即由東盟十國與中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度共同參加的“10+6”自由貿易談判）、TTIP（跨大西洋貿易與投資夥伴關係協定）也都是超大型的，但TPP是這些超大型自貿區安排中第一個結束談判的。

第二個原因可能更為重要，就是TPP被認為代表了未來經貿規則的走向。在TPP協定裏，引入了許多無論是多邊貿易安排（WTO）還是其他FTA裏都不涉及的題目。並且，以美國的地位——就像奧巴馬説的，美國要引領新一輪世界經貿規則的制定，TPP不會停留在僅僅限于目前的12個成員國，未來還會擴容，而且一定會主動地向其他自貿區、向多邊經貿組織來推廣這些規則。這是國際社會之所以關注它的更重要原因。

中國發展觀察：美國2008年加入TPP談判，不久就提出擴大TPP計劃，此後更是全面主導了談判進程。美國為什麼對TPP這麼重視？

隆國強：對美國來説，應該是有兩個層面的考慮。

第一是在經濟貿易層面，通過這樣一個FTA安排，在更廣泛的領域消除貿易、投資的障礙，在12個經濟體當中深化分工，提高效率，促進其經濟發展。這是所有FTA都要做的事。

第二個層面是，美國要引領下一輪經貿規則的制定，這對美國可能更加重要。

當今世界的經貿規則，總體來説是西方發達國家主導的，二戰以來的規則是美國主導的。這些規則總體而言是有利於發達經濟體的，從中受益比較多的也是發達經濟體。當然，一些發展中國家也是從中受益的，包括中國。但是，作為發達經濟體，並不滿足於在全球化中已經得到的好處。

貿易投資的自由化，對任何國家來説都會帶來結構調整問題。自由化從總體上看是提高效率的，但在一國的內部會有結構調整，那些有國際競爭力的部門會受益，沒有國際競爭力的部門會受衝擊，這就需要進行結構調整。有時候，總體來看對一個國家有益的事情，如果這個國家內部沒有一個有效的利益重新分配調節機制，這件事情就做不通。貿易自由化為什麼會在很多國家受阻？並非因為這件事整體上對這個國家不利，而是某些特定部門受到衝擊之後，國家沒有有效的內部調節機制，把勞動力就業轉到新的部門，或者給受損害的部門一定補償。而部門問題又是跟地區問題挂鉤的。所以，如果沒有內部調節機制，對一個國家整體有益的事也做不了，它就會在貿易投資自由化問題上停滯不前。

美國等發達國家在全球化當中，總體來説是受益的。但正如剛才所説的，全球化、自由化對任何一個國家來説都是雙刃劍，整體受益並不意味著一點挑戰也沒有。過去這些年，發達國家面臨的很大挑戰在於，一些沒有比較優勢的部門開始對外轉移，到發展中國家投資去了，這就造成其國內傳統産業部門的空心化，帶來了就業問題，同時還要承受來自發展中國家的進口衝擊。發展中國家參與到全球分工體系之中，成本大幅下降，迫使發達經濟體的傳統部門或者轉走，或者進行改革，提升效率。這兩者都是很痛苦的事。所以，雖然發達國家得到全球化的好處很多，但還是覺得不滿足，因為他們也付出了成本。而且，公眾、媒體關注更多的不是貿易投資自由化帶來的好處，而是壞處。因為受益的群體往往都是“偷著樂”，受害的群體則會喊出來，通過遊行、示威表達意見，或者由工會組織、産業聯盟出來遊説，也會有相應的智庫發聲，這樣一來，似乎滿世界聽到的都是全球化的害處。在這樣的情況下，美國認為現有的經貿規則還不夠，還要在更大的領域更進一步修訂於己有利的新規則。

我們看到，TPP的新規則很多，涉及以往多邊經貿安排所沒有涉及的一些方面。在以前的多邊安排或者FTA當中，貿易投資自由化的規則大都是“邊境規則”，比如消除關稅壁壘，減少貿易便利化的障礙，放開投資準入，等等。而現在TPP的規則已經超越了邊境，諸如勞動標準、環境標準、知識産權保護、競爭政策等，都是“後邊境措施”；今後的TTIP還要管技術標準，更不得了。這些措施都是新的領域，美國要先立規矩，先聲奪人。

總之，美國的考慮是在兩個方面，一個方面是進一步掃除進入別國市場的障礙，獲取直接的經濟利益，這是進攻性的；第二方面是防禦性的，就是削弱、消除競爭對手的優勢，把自己的優勢充分發揮出來。綜觀TPP協定的30章新規則，主要就是基於這兩大考慮。

當然，TPP對美國來説還有一層隱含的涵義，是跟它的國家戰略息息相關的，對此美國並不諱言，就是要應對中國的崛起。美國與中國之間是既競爭又合作的關係，不合作，中美關係會出大問題，不僅僅是兩國之間的問題，全世界都會遭殃，所以合作非常必要；但兩國間的競爭也是客觀存在的。所以，在政治上，美國提出重返亞洲；在經濟上，它要更好地開拓中國市場，利用中國的市場機遇，還要防範來自中國的競爭和挑戰，這就是美國的戰略考慮。

當前TPP對中國的最大影響是在意識層面，我們要從五個方面加緊應對

中國發展觀察：那麼，TPP對中國將會産生什麼樣的影響？我們應當怎樣應對？

隆國強：TPP對區外的影響很複雜。一個自由貿易安排，從經貿層面上看，會帶來貿易創造效應和貿易轉移效應。作為成員國，可以享受到貿易創造效應；非成員國則會受到貿易轉移的傷害。對中國來説，還有一個層面就是戰略層面的影響。美國在TPP率先推動的這些新的經貿規則，短期內對我們是一個很大的挑戰。

TPP對中國有短期的影響，也有長期的影響。從短期影響來看，實際層面的影響要小一些。為什麼這麼説？其一，TPP協定在各國獲得批准還需要時間，要走複雜的國內立法程序。其二，它有一個過渡期，不是説一夜之間馬上達到高水平，它的影響是逐漸釋放的。對中國經濟貿易發展的實質性衝擊，應該説短期來看不會太大；到TPP真正開始運作的時候，才會慢慢體現出衝擊效應出來。但是我覺得，在意識層面，短期內對我們的衝擊很大。因為TPP不僅僅是一個簡單的FTA，它是一個載體，承載著新一輪貿易規則的走向。面對新一輪貿易規則，像中國這樣一個大國，有很多問題需要考慮和回答。面對TPP，我們的戰略應該是什麼樣？比如，是不是應該加入，還是另搞一套？如果要加入，是以什麼樣的條件加入？在什麼時候加入？這些都是很關鍵的問題。而且這還不是一廂情願的事，我們只能劃定自己的底線，今後還要談判，談判的進程也不是單方面能夠決定的。

實際上，中國面對TPP，並不是全然沒有準備。在TPP談完以後，我們的一些工作要加速落實。對中國來説，從根本上講，面對的是一個高水平、高質量，而且疊加了一系列新的經貿規則的自貿安排。因此，我們應對TPP的根本之策應該在以下幾個方面。

第一，儘快增強我們産業的國際競爭力。如果沒有做到這一點，就算明天TPP請我們加入，我們的很多産業可能都會受到衝擊。

很多人在説，你看越南等國家都在TPP裏邊，他們扛得住，我們就扛不住嗎？其實，問題不在於我們能不能扛得住，而在於我們前面所講的，貿易投資自由化的影響在部門之間是不均勻的，不大可能是一個國家所有的部門都遭災。TPP中的一些發展中國家，一定會有他們從中受益的地方，主要是勞動密集型部門，而他們的資本、技術密集型部門可能就承受不了，但這些國家的資本、技術密集型部門很少，比如基本沒有汽車工業，那就用進口車好了。長期看，這樣也許會鎖定這些國家的國際分工定位，這是一個風險，但短期看，他們會獲得好處，比如他們的一些産品進入美、日市場更加便利，相對中國來説贏得了很多競爭優勢。而對於我們，其實情況是不一樣的，中國的産業部門既有低端的，又有高端的。我們的低端勞動密集型産業，要跟勞動力更便宜的國家競爭；而高端産業，要跟美國、日本競爭。我們如果現在加入TPP，所受的影響會很大。而且，中國有一個龐大的高端製造部門，雖然國際競爭力不太強，但規模確實很大，是靠國內大市場來進行競爭的。這些部門在我們參與多邊談判或者進行其他自貿安排時，都是要重點考慮的。所以，不存在什麼“越南等國家都扛得住，難道我們扛不住”的問題，關鍵是同這些國家比，我們要調整的部門是很龐大的，調整難度也就很大。

因此，在加入TPP之前，我們先要做好自己的事，首先是一定要使我們的資本、技術密集型部門的競爭力迅速增強；同時，勞動密集型部門要看到來自其他發展中國家的競爭壓力，考慮如何維持我們的國際競爭力。

另外，中國雖然是一個大國，但要摒棄所有産業都要自己幹的想法，這種想法已經不符合現代全球分工的趨勢。每個國家都有其賴以生存發展的重要産業，但是再大的國家，也別想做“全能冠軍”，別想什麼都會幹，每一個産業都很厲害。有些事情就是通過國際分工更有效率。我們説，中國要跨越中等收入陷阱，這裡的潛臺詞是，中國人所從事的就業是高附加價值的，我們的人均勞動生産效率是比別人高的，這樣才能從發展中國家變成發達國家、富裕國家。富國和窮國的分別就在於，所有就業者單位時間創造的財富是不是比別人多。現在的國際分工已經不是行業分工，而是價值鏈分工，上升到了全球價值鏈的高度。高收入國家從事高附加價值的活動，低收入國家從事低附加價值的活動，大家都在同一條生産價值鏈上，共榮共損，密切相聯。我們要有這種新的認識。

加快我們産業競爭力的升級，事實上要做很多工作。口號喊得震天響，也喊了這麼多年，沒有實實在在的市場壓力不行，面對壓力沒有行動也不行。現在壓力傳導得很快，這幾年我們的出口從20%多的增長變成了負增長，這有兩方面的原因，一是外部需求確實不好，二也説明我們原有的産業競爭力受到挑戰，必須進行升級。我們的資本技術密集型産業，都是高保護的産業，汽車産業是一個典型。這些産業除了國內市場的競爭，需要開放式地發展，一定要讓它們感受到國際市場的競爭壓力。在這些産業較弱的時候，保護是沒有問題的，美國、德國在工業化早期都曾保護過一些産業，學術界也有幼稚産業保護理論。但一個産業假如保護50年，就不是幼稚産業了，它會養成惰性，都成了“中老年産業”還保護，它就廢掉了。所以，對産業的保護不能過度——水平不能過高，時間不能過長，一定要讓市場逼著這些企業、産業以及政府的政策去做調整。

當然，以信息技術為代表的新一輪技術革命給了我們機會。這個機會不僅表現在我們可以發展一些新經濟部門，更重要的是，我們可以用這些新技術來改造傳統産業，這有可能使我們實現“彎道超車”。比如汽車業，美國有三大汽車企業，很難想象在美國再誕生一家製造汽車的大企業，它怎麼切入市場呢？但是由於新技術革命，出現了做新能源汽車的特斯拉，谷歌、微軟要做無人駕駛汽車。新技術革命可能打破原來的産業格局，在一些大家覺得不太可能有新進入者的傳統市場上，新技術革命帶來新的競爭者。對國家來説也是一樣。中國的傳統汽車産業，在可預見的未來要想贏得國際競爭，不是件容易的事，但如果我們能抓住機遇，把新能源、無人駕駛等一些新技術與傳統汽車産業結合起來，就有可能大大縮短進入國際市場的時間。這一輪新技術革命有挑戰，但我們一定要把它作為重大的戰略機遇，用最積極的態度去面對它、利用它，增強我們的國際競爭力。中央力推“互聯網+”、“中國製造2025”以及“大眾創業、萬眾創新”等，就是出於這樣的目的。

第二，政府管理開放的能力要提高。

這麼多年，我們總説全球化是機遇與挑戰並存。理論上，參與全球化，效率是提高的，但從實際情況看，只有一部分國家在全球化中受益，有一些國家是受益不多的，有一些是受害的。這説明什麼？説明一個國家在開放的進程中，除了競爭力以外，還有一個很關鍵的因素，就是政府管理開放的能力。這個能力表現在，通過開放，能夠抓住機遇，同時又能規避和防範風險，也就是趨利避害。中國在過去三十多年之所以能夠趨利避害，從全球化中受益較多，很重要的一點是我們一直有底線思維。在開放問題上，中國沒有走極端的激進式開放道路，正像改革一樣，我們也是採取漸進式改革。這背後的邏輯反映出我們的文化，即古人説的“中庸之道”、“治大國如烹小鮮”，用今天的話説，就是底線思維、風險意識。我們是在如履薄冰地推進開放，從地域上是漸進開放，從部門上也是漸進開放，在開放程度上也是漸進式的。如果政府的管理能力不夠，有些開放的事情明明挺好，我們也不敢做。我們説TPP代表了下一輪高水平、高質量的自由貿易區，其實就是更大程度上的開放，政府管理風險的能力必須相應提高，如果管不好，就是外部的風險。想一想，發達國家是怎麼剪髮展中國家“羊毛”的？這裡邊不是單個企業的問題，而是整個國家管理開放的能力問題。有這個能力，才能防範風險。我們要繼續擴大開放，那就要有管理風險的能力，這是很重要的。

第三，中國作為一個大國，需要採取更加積極的區域合作戰略。

我們在黨的文件裏已經明確要實施自由貿易區戰略。我們也看到，多邊貿易自由化的進程非常緩慢，甚至可以説是停滯不前。這其中有多邊機制的內在結構性問題，譬如WTO成員增加，WTO的議事規則，發達國家對WTO發展回合的談判主題不感興趣，以及缺乏有力的大國引導等等，多種原因交織在一起，前景確實不是那麼樂觀。多邊進程的停滯，並不意味著全球化要停滯，全球化還要深化，採取了另外的方式，不僅僅是原來靠多邊推動，還要靠區域合作，推進區域一體化。中國在加入世貿組織的第一年就發現了這一問題，就開始推動中國—東盟自貿區談判。到現在為止，我們談成了14個自貿區，還有一些在談判中。但是，迄今已經談判完成的這些自貿區，我們的合作夥伴經濟規模相對太小，我們跟世界上排在前幾位的大經濟體，都還沒有自貿區安排。如果RCEP談成，將是一個比較大的自貿區，中國、日本都在其中，有很大的人口規模。除了自貿區以外，我們還有其他方式，像“一帶一路”，是一種開放的區域合作。

面對全球自貿區風起雲涌的態勢，我們可能要進一步加快步伐，現在我們已經很積極了，還需要更加積極。

第四，我們要加快推進國內的改革。

對外開放和對內改革，是一個相互促進、相輔相成的關係。國內不改革，開放走不遠；國內改革滯後，開放也走不快。還有特別重要的一點，我們需要深入地研究TPP的新規則。這些新規則，短期來看對我們確實有衝擊，但是如果從長遠來看，大部分的規則，同我們建立和完善社會主義市場經濟體制的要求，在方向上是一致的。所以，國內的改革特別重要。要按照十八屆三中全會的要求，把各項改革落到實處。只有加快改革，才能應對外部規則對我們的要求，應對開放對我們的影響。

第五，要增強我們參與全球規則制定的能力。

國家大、國家富，並不意味著其運用自己國力的能力也相應強。我們會發現有一些小國，可以縱橫在大國之間，國際影響力遠遠超過它的綜合國力。同樣，也有一些國力很強的大國，利用自己的國力、把它變為對國際規則影響力的能力並不強。中國現在變成了世界第二經濟大國，但我們影響國際規則的能力並不會自然增強，沒有這種必然關係。所謂國家軟實力，其中一個側面就是運用自己硬實力的能力。所以，我們要把參與全球治理、影響規則制定的能力作為重要的命題來研究，增強這種能力。最近中央政治局專門學習、討論全球治理問題，這體現出我們作為新興大國或者説復興大國，已經認識到了，在一個以規則為基礎的全球化浪潮裏，最重要的是讓規則能夠體現自己的利益，同時把自己的利益和全球的利益有機地結合起來。

現在正處於國際治理和國際規則調整的新階段，給了中國這樣一個新興大國機會，而中國的崛起本身也是導致這個新階段的重要因素。由於中國崛起，震動了原有的利益格局。我們有自己的利益，我們就要思考怎麼把自己的國際觀、利益觀體現在國際規則上。這裡邊，從提出倡議，到宣傳、推廣，再到談判，變成遊戲規則，每一個環節都有很多功夫要提升。提出倡議是中國的一個弱項。總書記為什麼強調要建設中國特色新型智庫？智庫是國家軟實力的重要組成部分。從國際規則的角度，總結我們的發展理念，梳理和確定我們的訴求，這是智庫的職能；到國際社會上宣傳、推廣我們的理念，也是智庫的職能。因此，對於提高話語權、設定議題的能力，我們得有充分的研究。而如何推行我們的主張、理念，讓別人普遍接受和支持你，變成一種規則，這其中的工作就更加細緻。不是説一個國家大、強，就可以逼著別人怎樣，也不是説可以拿錢去收買別人。作為一個負責任的大國，要成為國際上重要的領袖國家，是要講道理的，是靠自己的引領讓別人跟著你，而不是就某一件具體的事跟別人做交易。所以，從倡議開始，就要體現自己的理念、體現自己的利益，也要考慮國際社會、不同國家的利益，尋找更大的公約數。這就需要對很多其他國家做深刻的研究，這裡邊就能看出什麼叫作國家能力，智庫是國家能力的一個重要體現。絕不是説一個國家GDP大了，生産、出口的産品多了，就是一個強國。經濟力量、科技力量、軍事力量，這些是硬實力，此外還得有軟實力，也就是怎樣用好自己的力量。

總地來説，應對TPP，對我們最大的觸動是給了我們緊迫感。剛剛説的這五個方面，都要進一步提速，加緊去做。

TPP難以對多邊進程産生促進作用，但會刺激區域合作加速

中國發展觀察：有種觀點認為，TPP將為WTO確立新的標準，甚至會在未來取代WTO？

隆國強：美國肯定會想辦法把TPP多邊化，但是這個過程會很漫長，TPP真正變成全球的多邊規則也會很漫長。發達國家和發展中國家對貿易規則議題的關注點不同。WTO有150多個成員，利益協調、談判的難度很大。

短期來看，TPP很難對多邊談判有促進。當年美國和加拿大、墨西哥建立的北美自貿區（NAFTA），是對多邊談判起了促進作用的。美國其實在很長時間裏是很注重多邊的，但由於烏拉圭回合談判一度陷入僵局，美國便另起爐灶，搞了一個北美自貿區，這對當時很多歐洲發達國家起了促進作用，撬動了多邊談判進程。從理論上來看，貿易安排的碎片化不是什麼好事，但TPP會不會促進多邊進程，我覺得還不太好説，因為TPP是一套全新的規則。WTO的多哈回合是發展回合，談的是發展中國家感興趣的題目，發展中國家會怎麼看TPP的這些新議題，還有待觀察。TPP在推動多邊機制方面，可能和先前NAFTA的作用不太一樣。NAFTA那時候主要是推動了一些大的貿易體，使它們有了危機感。現在區域一體化已經太普遍了，很多國家都是兩條腿走路，對於多邊安排持無所謂的態度，這和當年的氛圍不一樣。但是，TPP可能會刺激區域合作談判加快發展，這個效果會比較明顯。

中國發展觀察：TPP對於中國正在進行的一些自貿區談判會有什麼影響？TPP成員國家在與中國進行自貿談判時，會不會引入TPP的標準？

隆國強：TPP對中國下一步推進區域一體化的好處在哪？參與RCEP談判的國家，有好幾個都是TPP成員。例如日本，當時覺得日本開放最難的是農業，但TPP裏有美國、澳大利亞、加拿大這些農業很發達的國家，他們與日本之間都談成了，我們在RCEP談判中涉及農業問題時，遇到來自日本國內的障礙就會少一些。但是不意味著TPP國家會在跟我們的談判中提出更高的標準，因為RCEP本身的定位和TPP不一樣。從談判進程來看，已經在TPP當中的國家，再參與RCEP談判時，國內的阻力就會較小；沒在TPP當中的經濟體也會有緊迫感，因為它們不希望承受貿易轉移效應，這會促進RCEP的談判加速。

中國發展觀察：TPP談判結束之後，是不是意味著TTIP協定也將很快達成？

隆國強：恐怕不能這麼説。TTIP涉及的貿易投資自由化問題比較少，因為美、歐市場都已經非常開放，TTIP更多討論的是貿易投資便利化問題，涉及到貿易投資的標準、流程等，這就太難了，誰都想以自己的標準為主，想讓對方接受自己的標準。推進便利化比自由化要難，而且是在兩個大的經濟體之間，TTIP談判不是件容易的事。