國務院發展研究中心副主任 隆國強

編者按 “十三五”時期，世界經濟處在深度調整期，全球經濟治理變革和新一輪經貿規則構造期，中國如何實現更高水平的對外開放？如何形成對外開放新格局？如何打造改革開放新高地？如何促進創新、綠色發展、産業升級？如何打造參與國際競爭新優勢？如何提高參與全球治理水平？國務院發展研究中心副主任隆國強在本文進行了深入闡述。

新常態對改革開放的新要求

開放發展是黨的十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展新理念中的一個重要理念。當前，中國經濟進入新常態，經濟發展的目標與動力正在轉換，增長要實現中高速、産業正邁向中高端，“五大理念”指導下的新發展戰略對開放提出新要求。即在經濟新常態下，開放戰略要充分利用外部資源與市場，與國內資源與市場有機整合，促進創新、結構升級與價值鏈提升。

隨著中國經濟進入新常態，我們要提升中國在全球分工的地位，這也與國內尋求經濟增長新動力高度一致。要通過進一步擴大開放來引進高端的産業活動、高端的生産要素、更加先進的技術，包括製造業、服務業，提升中國在全球生産價值鏈上的分工地位。這意味著中國産業結構升級和競爭力的提升。從這個角度來審視，不難發現，我們原來很多領域開放程度均顯不足。例如，資本和技術密集行業的開放就很不夠。美國和德國在早期産業發展中，都採取了幼稚産業保護做法。在産業發展的幼小早期，政府為了保護國內市場，限制同類産品進口，從而培育這些幼稚産業、新興産業的成長。該種産業政策在歷史上叫幼稚産業保護理論，在一定的歷史時期是十分必要的，且具有一定的合理性。

進口替代政策一個重要的理論依據就是幼稚産業保護理論。但是實行進口替代的行業，普遍都存在著保護時間過長、保護程度過高的問題，就像在溫室裏的花朵，難以形成較強的生命力。在中國，許多資本密集型或者技術密集型的産業中存在著同樣的問題，即保護過度、保護時間太長等，導致創新動力不足。以汽車産業為例，中國的汽車産業20世紀50年代就開始起步了，韓國是到20世紀70年代才開始做轎車，但韓國轎車的競爭力在全球已不可忽視。我們仍然依靠著高度的保護政策，雖然汽車産量、産業規模已經很大，但是國際競爭力還是很弱。中國的比較優勢已經在轉換，原來可以依靠低成本的勞動力優勢參與全球競爭，但是現在，勞動力成本已然提高，未來5年、10年還將繼續大幅度上升，中國製造業的競爭力已經受到嚴峻挑戰。勞動密集型産業本身也有一個轉型升級的過程：一方面要維持勞動密集型産業的國際競爭力，把原來靠低成本變成靠質量、靠技術、靠品牌、靠服務；另外一方面，也要提高中國資本和技術密集型産業的國際競爭力。

中國企業的國際競爭力要靠改革，要深化國有企業的改革、深化落後行業的改革；靠開放來促改革，也就是需要轉變原來這些資本技術産業發展的整體指導思想，要用開放發展的理念替代進口替代發展的理念。

打造全面開放新格局

黨的十八屆五中全會提出，“打造陸海內外聯動、東西雙向開放的全面開放新格局”。按照這個要求，應進一步拓展、完善空間和行業開放新格局。新格局、新戰略和新體制這三者是三位一體的，形成參與全球競爭的新優勢是目標。要實現這個目標需要有兩個支撐：一是體制，就是形成開放型經濟新體制，進一步提高管理和服務水平；二是開放的新格局，既包括空間上的格局，也包括行業上的格局。

支撐一：開放型經濟新體制。中共中央、國務院2015年發佈了《關於構建開放型經濟新體制的若干意見》。總體目標是：加快培育國際合作和競爭新優勢，更加積極地促進內需和外需平衡、進口和出口平衡、引進外資和對外投資平衡，逐步實現國際收支基本平衡，形成全方位開放新格局，實現開放型經濟治理體系和治理能力現代化。新階段中國改革和構建開放型經濟新體制，要從當前的發展階段出發，根據中國參與全球分工升級的現實條件和目標來設計。黨的十八屆三中全會制定的關於完善社會主義市場經濟的總體設計，明確要求在2020年之前建成基於現階段的開放型經濟新體制。

支撐二：開放的新格局。首先，空間上的格局提到的是雙向開放，對發達國家和對發展中國家的開放。因為我們早期的開放比較偏向對發達市場的開放，現在提出“一帶一路”。“一帶一路”涵蓋65個國家，其更加重視對周邊國家、對亞洲新興經濟體的開放。在空間佈局上，沿海、內陸、沿邊將承擔不同的任務。對沿海地區來説，進一步提高開放水平，能夠引領中國産業結構的升級，繼續創新，也就是所謂形成參與國際競爭的新優勢。沿邊地區特殊的地理位置決定它是我們落實周邊外交戰略的重要支點，同時也是建設國家大通道的重要載體，是保障資源安全、能源安全、國防安全非常重要的一個戰略架構。加快沿邊地區的開放，是落實“一帶一路”大戰略的一個重要考慮。目前，不少地方陸續提出了對接“一帶一路”戰略的實施方案。例如，西安將打造絲綢之路經濟帶新起點，甘肅打造絲綢之路經濟帶黃金段，寧夏建設內部開放型經濟新高地。在“十三五”期間要謀劃一些可操作的舉措，既推進中部地區加快開放，還要做好承接東部地區一些産業的轉移；另外也要發揮自身優勢，參與全球分工和全球競爭。這個大格局是空間佈局的關鍵點。

其次，産業格局方面。過去30多年把製造業的開放放在一個很重要的位置，特別是勞動密集型産業。製造業的開放取得了非常好的成績，使得中國一躍成為貨物出口的第一大國，但是這些出口的産品絕大部分在中國的增值環節是勞動密集型、低附加價值的。對資本和技術密集型産業而言，開放競爭就是在國內公平的競爭環境下，讓更多的民營企業、外資企業參與市場競爭，同時還有國際競爭，所以貿易保護程度也應該有所降低。當然，這有一個逐漸適應的過程，要在明確戰略的情況下逐漸降低保護程度，逐漸引入競爭，儘快推動在技術、品牌、商業模式等方面的不斷創新，增強國際競爭力。

另一個開放不足的領域是服務領域。服務業的子部門一共有160個。中國加入WTO時承諾開放100個，其中29個沒有附加條件，剩下的附加了各種各樣的限制條件。例如地域限制、股權限制等。但實際上，國內的服務是不能完全滿足老百姓需要的。比如教育中的擇校難，優質教育資源供給不夠，醫療資源供給不足。解決這些問題還是要靠改革，一是靠國內本身的改革，例如促進教育均衡，公立醫院的改革等等；二是要開放，開放才能促改革，通過開放引入新的服務業態、新的服務理念，甚至把一些高端的服務資源吸引過來。所以，服務領域開放是新一輪開放的重點。黨的十八屆三中全會《決定》提出，推進金融、教育、文化、醫療等服務業領域有序開放，放開育幼養老、建築設計、會計審計、商貿物流、電子商務等服務業領域外資準入限制，進一步放開一般製造業。通過開放來促進國內的改革、促進國內的創新、促進中國整個産業，特別是那些高附加價值産業的國際競爭力的提升。

如果把中國與世界上其他國家進行比較，把不同的産業進行分類，會發現資源類的産業、農業、服務業，技術密集和資本密集的産業等競爭力比較弱。但尚存在一些企業，比如中石油經過改革以後，可以變成全球很有國際競爭力的石油公司。當勞動密集型産業競爭力受到挑戰的時候，要想辦法在資本技術密集的製造業和服務業領域提高國際競爭力。未來的5年規劃要致力於解決這個問題，這就是形成開放的新格局。構建開放新格局本身也是新體制不斷建立和完善的過程，目標就是形成參與全球競爭的新優勢。

新興大國的競爭力升級戰略

新時期中國對外開放的戰略要從以往以“出口創匯”為核心目標，調整為“新興大國的競爭力升級戰略”，從八大戰略重點著力：加速推進國際競爭力的升級；改善營商環境，吸引高端生産要素與産業；打造具有國際競爭力的中資跨國公司；積極推進區域合作；積極參與全球經濟治理；積極穩妥推進金融開放與人民幣國際化；加強國際合作，保障資源能源安全；著力增強國家軟實力。

“互聯網＋”行動計劃、“中國製造2025”是國家産業升級的戰略，其實就是要抓住以信息技術為代表的新一輪技術革命帶來的戰略機遇。這對全人類來説都是一個重大的機遇，但對每個國家來説卻可能是挑戰，它是把雙刃劍。如能抓住這一歷史機遇，産業就可以加速升級；如果不能抓住機遇，就可能在新一輪的技術競爭中落伍，被邊緣化。所以，各國都非常重視在這新一輪技術革命中搶佔制高點，都相應地制定了國家戰略。德國提出“工業4.0”戰略。與德國工業4.0強調的“硬”製造不同；美國版的工業4.0實際上就是“工業互聯網”。日本、英國都有類似的發展戰略。所謂戰略性新興産業的名單，各國也是大同小異。比如新一代信息技術、新能源技術、生物技術、新材料、航天，日本、韓國還把文化産業列在裏面。

對中國來説，搶抓本輪産業革命機遇有更重要的意義。因為中國首先是一個發展中國家，是一個追趕型的國家，傳統産業進一步升級的空間非常大。比如汽車産業，想真正追上德國、日本的水平確實不容易。其實全球的汽車産業大格局現在已經比較穩定，再産生新的汽車産業大集團不容易，但因為這輪新的技術革命帶來了新的機會，電池技術取得突破性進展，出現了特斯拉這樣的新能源汽車領軍企業。所以，如果我們與新一輪技術革命結合得好，用新技術來改造傳統産業、提升傳統産業，就可能使傳統産業實現彎道超車。當然走的不是原來那個技術路徑，但這條新路徑應是代表未來的發展方向。

全球經濟治理面臨的新挑戰

從全球來看，全球的經濟治理是處在一個變革期。第二次世界大戰結束後確定的全球秩序持續了70年，總體上保障了世界的和平與繁榮。時至今日，這個秩序暴露出了諸多問題，主要表現在：第一，代表性不足。就是發展中國家作為一個整體，在全球這個大格局中地位大幅度上升，但是它的利益、它的投票權在現有的國際格局中沒有得到相應的提升；第二，公平性不夠，這一規則是由發達國家主導的，比較多地體現了發達國家的利益，而發展中國家的利益相對來説體現得不夠；第三，當前的經濟治理不能充分適應國際分工不斷深化的新要求；第四，全球經濟治理機制防範和應對金融危機乏力，暴露出不足和缺陷，改革國際金融貨幣體系成為共識，一些新的全球性問題呼喚新的國際經濟治理機制。

在全球經濟治理的變革期，圍繞全球經濟治理改革的博弈不斷加劇。一方面，各國力爭加強在現有國際治理格局中的話語權與影響力。另一方面，主要國家不斷提出新的國際治理倡議，推動建立新的國際機構與規則，比如G20正在為全球治理髮揮積極作用。

從20世紀90年代以後，區域合作像雨後春筍一樣，現在已經運行的區域合作組織有200多個，反映各國希望在貿易和投資自由化爭取領先不願落伍。在這個過程中，一方面是推進進一步貿易投資的自由化和便利化；另外一方面一些大國又刻意推動新一輪規則的制定。在這樣的背景下，中國這樣的新興大國，需要一個更加開放、更加自由的全球貿易投資環境，來充分發揮我們的比較優勢；同時我們又是一個新興的對外投資大國，希望少一點限制，多些便利，這也將為中國企業在全球佈局中創造條件。

區域合作有兩種類型：一種是封閉的，只有成員國之間相互開放，非成員不能享受開放的成果；還有一種開放的地區主義，比如APEC通過談判降低關稅，非成員同樣可以享受，是不排它的，不歧視非成員的。

2001年中國加入世貿組織以後，中央提出要實施自貿區戰略。截至目前，已經簽署並實施14個自貿協定，涉及22個國家和地區，自貿夥伴遍及亞洲、拉美、大洋洲、歐洲等地區。作為一個新興大國，中國經濟發展的硬實力已經大了，是世界第二大經濟體、第一大出口國、第三大對外投資國等。今後，在全球經濟活動中，中國要進一步積極參與全球治理。

第一，我們要著力提升在國際經濟治理中的地位，同時與國際社會密切合作，積極參與並推動全球經濟治理體系的改革與完善。要在保持現有全球規則、全球治理總體穩定的情況下，逐漸改革、完善相關規則，提升其公平性和代表性。

第二，在這麼一個背景下，實際上要把“一帶一路”和自貿區建設放到中國作為一個新興大國，參與全球經濟治理這個大格局下來看待。國際組織的規則可以是多邊的，也可以是區域層面的。在新一輪開放過程中，中國實施自貿區戰略有著特殊的重大意義。一方面我們要重視開展這種制度性安排；另外一方面也要重視開放的地區主義，“一帶一路”就是一個體現。

第三，我們要主動提出一些戰略倡議，更加積極主動地謀劃全球戰略，這是國家軟實力的體現。一直以來，我們對全球治理的改革較少提出建設性倡議。一些新的問題，比如全球氣候變化這些人類面臨的共同的新問題，需要新的治理來應對。