21 世紀，中國的發展已進入一個新的充滿機遇和挑戰的關鍵時期，黨中央明確把握國內外形勢，提出了符合我國國情、順應時代要求、凝聚人民意志的發展理念——建設社會主義和諧社會，並提出以科學發展觀統領經濟和社會發展的全局，這對於我們在“十一五”時期以至更長時間內的社會主義現代化建設都具有極為重要的指導作用。

    如何在新的形勢下，將新的理念和指導方針落實到具體實踐中，如何通過政府職能的轉變，滿足人民群眾日益增長的對於公共服務和公共産品的需求，是需要我們進一步思考和探索的問題。

    下面，我將分四個部分向大家介紹：一是政府轉型；二是公共服務體系；三是如何發揮人口計生系統在公共服務體系中的作用；四是對遼寧省人口計生工作的一些建議。

    一、關於政府轉型

    政府轉型的本質是政府改革。首先談一下政府轉型的必要性。從國際趨勢上看，公共治理和政府職能主要有三個特徵：一是強調政府的公共管理職能；二是多元化的合作夥伴關係，即政府、非政府組織、企業、媒體和公民共同合作；三是逐漸向服務型政府轉變。

    自 80 年代改革開放以來，中國的經濟發展模式、社會意識形態和公民需求也發生了並正在發生巨大的轉變。

    一是經濟發展模式的變化；自 20 世紀 70 年代末 80 年代初開始，中國的改革開放主要在經濟領域，在座的很多同志們都經歷了由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型過程，我們的物質生活變得非常豐富，生活和生産方式由原有的計劃型向市場型和需求型轉變。

    二是社會的多元化，即社會主流意識、思維方式、行為方式由一元化向多元化的轉變；政府的行政控制力減弱，人的活動空間增大。政府未來面臨的問題是應該通過怎樣的形式實現管理和服務。

    在計劃經濟時代，可以通過計劃和行政模式來管理，如就業問題可以等待組織安排；對公民的管理可以通過工廠和鄉村進行條塊管理。而今天我們看到工人下崗以後走向社區，農民離開土地以後流入城市，變成了所謂的社區人、自由人和流動人口。整個社會由嚴格的計劃框架變得更鬆散、更多元；

    三是公民需求的變化。公民開始強調自己在政治、經濟、文化、社會等各方面的權利，並積極維護自己的權利，同時在價值觀上，更多地強調個人的價值觀和個人的發展，更注重生活和生命質量、尋求高質量、個性化的公共服務和公共産品。因此政府要思考如何實現自身的改革以適應社會與公民需求的不斷變化。

    自上世紀 90 年代初到 2006 年，百姓在教育、衛生、醫療、社會保障等方面的需求大幅度增加。以恩格爾系數為例（它是測定人的最基本的消費結構的系數），從目前變化來看，人們用於衣食的消費年均增長已低於總消費的增長，而人們用於醫療、衛生、教育的增長已經高於總消費的增長。這説明老百姓的生活質量和生命質量已達到了新的水平，並提出了更高的要求。與社會變化相並行的是科學技術的發展，信息技術的進步使信息均衡分佈，也使人民群眾的需求得以實現，使他們的選擇成為可能。社會的變化和百姓的需求成為政府實行公共服務和公共管理的最大挑戰。在這樣的情況下，如果政府不實行改革就不能適應中國發展的需要，也不能滿足人民群眾的需求。

    如何實現政府轉型或改革呢？我們的目標是建立服務型政府、廉潔政府、效率政府、法制政府和負責任的政府。

    第一是改進理念。我們必須提高認識和創新理念。

    要充分認識到“什麼是公共服務”（將在第二部分講），政府應該是服務型的政府，是公共服務的主體。市場可以調節效率，可以産生更多産品，促進公共服務和公共産品的形成，如信息、醫藥、保險産品等，但市場不能完全地實現有效的公共服務，而政府作為資源配置者，有責任提供公共服務，實行經濟調節，市場監管和社會管理職能；

    第二是完善投入機制、分配機制，並注重公共服務的效率。

    從投入機制上看，世界上公共服務做得最好的區域是北歐和歐盟的部分國家。挪威從 1995 年到現在，用於家庭養老、福利、衛生以及就業等社會發展方面的投入佔政府總支出的 65% ，有人稱，它是在資本主義充分發展後的社會主義國家；美國從 1960 年以來，聯邦政府在社保、貧困、衛生等方面逐漸增加投入，佔政府總支出的 60% 。而我國在社保、衛生、教育等公共服務方面的投入僅佔 16.1% ，經濟建設投入佔 24% ，行政費用佔 17% ，這些數據可以看出我國在公共事業方面投入不足。

    目前，國際社會普遍做法是加大公共服務的投入，適度減少經濟性的支出和行政性支出比例。從分配機制上看，必須重視社會財富的再分配，體現社會公平。因為如果沒有公平的分配機制就不可能使社會穩定，就不能使全體人民成為發展的受益者。

    根據 2005 年 6 月國家統計局最新數據顯示，我國 10% 的富裕人口擁有整個社會財富的 45% ，其中 1% 最富有的人擁有整個社會財富的 35% ，而最貧窮的 10% 的人口僅擁有 1.4% 的社會財富，這 10% 中有相當一部分是農村人口。分配上的不均衡導致社會的不公平，基尼系數就是各國用來反映分配狀況的一個參數，該系數為 0.4 時是國際公認的警戒線，超出了 0.4 就會引起社會問題，目前中國已達到了 0.47 。我們現在通過減免農業稅、進行中西部的財政轉移支付和社會主義新農村建設等，努力改善分配機制，但仍存在許多值得改進的地方。

    從公共服務的效率上看，政府的責任不僅是要加大對公共服務的財政投入，更應強調投入效率的最大化。目前，政府部門存在協調不夠、權利分割、問責機制不健全等問題，導致投入與效率的脫節。

    第三是形成新型的合作夥伴關係。

    即政府用什麼樣的方式，調動各方面的積極性參與社會發展，即形成新型的合作夥伴關係，這也是政府改革的主要內容。今天的社會公共服務應調動各方面的力量。

    第一個重要的合作夥伴是非政府組織。它的最大作用是有組織有秩序地了解群眾的訴求和群眾的願望，避免大幅度振蕩，起到緩沖和潤滑的作用，是政府的重要合作夥伴。我們人口計生系統有一個重要的非政府組織──計生協會，現有 8000 萬會員，它可以直接深入到每個家庭，經常不斷地蒐集群眾意見，把意見轉換成政府需要改進的工作，發揮了很重要的作用。

    我們希望在黨的領導下形成一個政府與非政府組織的協商對話機制，這遠比個人的、非理性行為好得多。我們都遇到過群眾來上訪，通常是個體行為，在一些市場化的國家，很多問題是通過非政府組織的組織行為來解決的。

    第二個重要的合作夥伴是企業。企業是推進社會發展的重要力量。應呼喚企業對社會發展的責任和義務。

    第三個重要的合作夥伴是媒體，我們應該同媒體成為朋友，通過他們的信息引導和傳播，對社會産生正面的、積極的影響。最後一個合作夥伴是公民。常言道：“水能載舟，亦能覆舟”，這就表明我們必須充分理解和代表人民的意願，真正把人民當作發展的主體、受益者和推動者。

    二、關於公共服務

    首先，公共服務的概念和分類。

    公共服務是指為大眾服務的、基本的、非盈利性的服務。首先是為大眾的服務，必須具有非常廣泛的覆蓋面，它不是針對特殊階層、特殊人群而是面對所有人群；二是基本的服務，如九年義務教育、新農村合作醫療和人口計生的免費服務等均屬於這一范疇；三是非贏利性，它不是指不收錢，而是指服務所得不用於利益分配，而是用於公共事業發展。

    目前公共服務包括四大類：一是基礎性的公共服務，如基礎設施、水、電、公路、郵電等；二是經濟性的公共服務（如規則與計劃的制定，規範的監督）還有就是宏觀調控（如五年計劃，資金的調撥等）。三是社會性的公共服務，包括教育、衛生、科技、文化、人口等。四是安全性的公共服務（如國防、警察、消防等，是用來維護整個社會安全與穩定的）。目前在中國特別要加強社會性的公共服務。

    第二，我國加強公共服務體系建設的必要性。

    我們看一下中國社會的發展情況。國際社會用“人類發展指數”（ HDI ）來評估各國的發展水平，這一指數由經濟參數、社會發展參數和環保參數構成。在 2005 年的人類發展報告中，共評估了 177 個國家，中國排列第 85 位，挪威第 1 位，美國第 10 位，最後一位是尼日爾。

    我國目前為什麼會處於中等水平的第 85 位，這是因為人口眾多，也由於我們在全面發展方面（包括政治、經濟、社會和文化等方面）仍有一定的差距。在發展領域我們已取得了很大的成績，如貧困人口從 1978 年的 2.5 億下降到目前的 2600 萬人，人均超過 1000 美元，孕産婦死亡率下降到十萬分之五十二，嬰兒死亡率下降到千分之十九，人均壽命提高到 72 歲，受教育的平均年限是 7.8 年等等。我們雖然取得了不少成績，但在全球還處於中等水平，這説明問題和挑戰仍然存在。

    目前我國的人均收入在 1000-3000 美元，這是一個矛盾凸顯期，因為在這一收入水平狀況下，人們的需求已超出了對溫飽的基本要求，而是期待著政府提供更多的公共服務産品，但由於資源不足，公共服務體制和公共服務産品的提供渠道還有待擴大等問題，政府和社會尚未做好充分的準備。下面列舉一下我國公共服務方面存在的問題：

    第一是教育問題，目前投入不足，捉襟見肘。國家在教育方面的法定財政投入目標是 4% ，而中國現在投入還未達到這個目標， 2003 年 3.28% ， 2004 年 3.27% ；高等教育的發展不夠，人均受教育年限為 7.8 年，相當於初二水平；女性教育的問題突出。女性教育很重要，因為母親對子女教育和家庭發展具有不可替代的作用，而恰恰是女性、年輕的母親的教育在農村面臨巨大挑戰；另外一個問題是貧困人群及其子女受教育的問題。今天我們有 1.44 億流動人口，他們離開了家鄉，離開了土地，將成為新一代的城裏人，而他們及其子女的教育問題已擺在我們面前。

    第二是就業問題，現狀對中國政府在這方面提出了很高的要求。我們人口計生工作在過去的 30 年裏，使中國少生 4 億人口，相當於西歐總人口，它的偉大貢獻不管如何評價都不過分。儘管如此，我國每年新增需要就業的人口仍為 1000 萬，農村轉移剩餘勞動力為 1200 萬，國有企業下崗再就業人口 500 萬，每年需要安置 2500 萬，而現在能安排 1000 萬，如果剩下的 1500 萬得不到就業安排和引導的話，不僅是對人力資本的極大浪費，也是對社會穩定的極大挑戰。

    第三是醫療和醫療保險問題。目前中國公民的疾病譜發生很大的變化，由過去的傳染性疾病轉向非傳染性疾病，如心臟血管疾病、糖尿病等，這並不只是富裕人群的問題，農村也普遍存在；預防體制不健全。

    毛主席一直在強調以預防為主、廣覆蓋的方針，國際上也將健康促進作為醫療衛生工作的指導方針。而我們今天的現狀是將衛生資源大量的投向城市，投向富有人群和以治療為主。醫院希望用最好的設施，造成窮人付不起醫療費用，同時政府公共衛生支出加大，負擔加重，很難形成較大的覆蓋面；農村衛生服務能力和水平較低，原有的赤腳醫生網絡被瓦解，新農村合作醫療正在建設中；對衛生醫療體系的監管不力，案例很多。最後有一組數據説明衛生保險現狀。目前我國享有衛生保障的人口只有總人口的 15% ，還有 85% 沒享受到這一保障，農村相當大的一部分人是沒有醫療保險的。

    第四是社會保障問題。一是養老保障，目前中國大概是 1.54 億人享有社會保障，僅為全部人口的 11% ，失業保險為 1.03 億人。我引用上述數據旨在提醒今天在座的各位充分認識建立和完善公共服務體制是我們各級政府義不容辭的責任。錦濤同志最近明確地提出政府的四項職能“經濟調節，市場監管，社會管理和公共服務”。我們各級政府必須深入理解，認真執行。

    第三，如何促進和改善公共服務體系。

    一是要充分認識政府是提供公共服務的主體。兩大誤區：一是認為經濟增長了，就可以保障公共服務。餅只要做得大，老百姓就有飯吃，就能看病和受教育；二是認為市場可以調節公共服務，認為只要市場化就會有公共服務。這是誤區。

    目前就連發展得比較成熟和完善的資本主義國家也意識到市場不是萬能的，它不可能自動地全面調節和提供公共服務，因而提出了效益與公平結合的口號，北歐和西歐各國目前也正在進行有關的改革。為什麼這些資本主義國家要重新考慮公平的問題呢，就是因為社會需求的改變。我們要認識到無論餅做得多大，都要把公平問題放在首位，如果我們一味追求 GDP 的改變，而不關注公共服務和注重效率公平，就不是全面的發展，也不是健康的發展。

    二是以科學發展觀為指導，即全面、協調、可持續發展和以人為本。當前，黨和政府提出了建設社會主義和諧社會的宏偉目標，強調關注弱勢群體，以科學發展觀為指導，是我們完善公共服務體制的基礎和指導方針。

    三是改進評估考核方法。目前有關專家正在建議國家改變對發展的評估方法，將經濟、社會、生態發展列入小康社會的評估指標，將公共服務與社會發展作為重要的考核指標，以確立正確的政績觀和問責機制。

    在這方面，遼寧省創造了很多很好的經驗，如撫順枯竭型城市的改造工程、對特困基層的醫療救助、對流動人口子女教育的具體措施等，都是很好的案例。

    三、如何發揮人口計生系統在公共服務體制中的作用

    人口與計生工作是公共服務的重要內容，人口與計生系統將在公共服務中發揮重要作用。人口的公共服務包括了人口的規劃、人口發展的監測、人口與計劃生育、生殖健康服務等。近年來人口與計劃生育系統面臨新的兩個轉變，即統籌解決人口問題和綜合治理人口問題。所謂統籌解決人口問題就是關注人口的數量、素質、結構、遷移和安全問題；所謂綜合治理人口問題就是用宣傳、科技、行政、法律、保障等手段來綜合治理人口問題。

    在人口領域，我們還存在諸多 挑戰。

    第一，人口數量問題。自上世紀 70 年代以來，經過 30 年的努力，中國少生 4 億人口，相當於西歐的總人口，這是我們的成就。這是如何算出來的呢？以總和生育率是 1978 年的 5.8 測算，如果保持到現在將要多生 4 億，這個貢獻很大。但在人口數量上，我們仍面臨很大的壓力，以今天的總和生育率 1.8 計算，我們每年凈增人口仍為 800-1000 萬，也就是説兩年生一個澳大利亞人口，五年生一個英國人口。還有個問題是，老百姓的生育意願是通過行政和教育方法抑制住了，一旦放開，特別是農村人口反彈會很大。

    第二，人口素質問題。中國到目前有 6000 萬殘疾人，包括顯性的和隱性的，相當於法國總人口。而這一數字仍以每年 80-100 萬的速度在增加。

    第三，人口結構問題。一是老齡化，中國的特點是未富先老，國家還未建立起養老保障體系，老齡化已經到來。

    二是出生性別比偏高問題。中國在 2000 年的人口普查時已證實出生性別比是 117 ： 100 ，即每出生 100 個女孩就有 117 個男孩出生，這將導致男女性別比失調，危及社會的穩定。人口結構問題不是短時間就能解決的問題，必須通過幾十年的不懈努力，利用宣傳教育、社會政策、技術服務、衛生監督等一整套公共服務體系來改善出生性別比失衡的問題。韓國通過立法和宣傳教育，在治理性別比失衡問題上取得了很大的成功，值得我們學習。

    第四，人口遷移問題。現在我國的流動人口數量是 1.4 億，國際上稱之為全球最大的人口運動，其正面的影響是把老百姓從土地上解放出來，走向城市，接觸現代文明，但政府也面臨著如何有序地引導人口的流動、如何保障流動人口的各項權利、如何提高流動人口的能力以適應新的環境和挑戰等各種各樣的問題。

    第五，人口安全問題。這其中特別有挑戰性的是艾滋病防治。經過統計，我國有 65 萬艾滋病病毒感染者和病人。我們對艾滋病的宣傳、諮詢、檢測和覆蓋面都不夠，由於艾滋病傳播的三個途徑中有兩個與生殖健康相關，即性傳播和母嬰傳播，我們應積極地參與艾滋病預防工作，以促進人口的安全。

    綜上所述，人口所面臨的問題屬於公共服務的問題，因此人口計生工作亦屬社會化公共服務的範疇，自上世紀 80 年代以來，中國的人口計生工作經歷了三個階段，即控制人口階段、穩定低生育水平階段和統籌解決人口問題階段。在第三階段我們必須建立起以政府為主導的公共服務體系，建立完善法律法規、投入、問責和用人機制，並對原有的人口計生網絡進行優化和改造，使其在城市形成以社區為基礎、在農村形成以村落為基礎的龐大的公共服務網絡體系，並通過這一系統提供文化、科技、信息、法律及保障等公共服務産品。

    人口計生網絡具有拓展成為公共服務網絡的優勢，表現在它的組織優勢、信息優勢、宣傳優勢、服務優勢和技術優勢等。當然在拓展過程中，人口計生網絡必須與時俱進，提高能力，以適應政府轉型和公共服務的需要。我相信，這一體系的優化和改造將向各級政府提供一個投入少、效率高的最佳選擇。

    四、對遼寧省人口計生工作的幾點建議

    遼寧省具有豐富的文化底蘊、自然資源和人力資源，是極具潛力、發展迅速的省份之一，它的經濟發展為社會發展創造了良好的物質基礎。在黨中央提出的科學發展觀、和諧社會、新農村建設等思想和方針的指導下，遼寧省也越來越關注社會發展領域和弱勢群體，在這方面進行了很多有益的探索。這些都為我們進一步加強人口和計劃生育工作創造了良好的環境。

    在過去的工作中，遼寧的人口計生工作取得了很大的成績，很多有益經驗在全國推廣，這些應該進一步發揚。

    下面，我對遼寧的人口計生工作提出幾點建議：

    一是要進一步研究人口發展和工作轉型中的主要問題，如流動人口、老齡化、新生代的生育意願、社會保障和社會政策建立等問題，為我們今後開展工作找到紮實、可靠、科學的依據。

    二是在認真研究即將出臺的決定的基礎上，形成惠及人民的相關社會政策。目前穩定低生育水平任務還很艱巨，人口素質、結構、遷移和安全等問題相互交織，計劃生育工作中還存在很多矛盾。

    我們要抓住目前的機遇，一是和諧社會和科學發展觀的提出，使我們的很多建議可以很容易被各級黨委政府接受和採納。二是積極推進“十一五”規劃，把人口問題列入整個“十一五”規劃中去；三是社會主義新農村建設。新目標的提出旨在解決農村、農業和農民問題，而人口與計劃生育工作應成為這一目標的重要內容，應努力將人口計劃生育的宣傳教育體系、服務體系、社會保障體系和網絡體系建設納入進去。

    三是進一步加強能力建設，全方位提高管理和服務水平。要認真理解綜合發展的理念，同時提高各種服務技能，不僅要提高技術服務能力，而且要提高在宣傳、科技、教育、信息和諮詢服務等各方面的能力以及綜合的文化素質、道德素質，以適應新時期的轉型需求。（遼寧省人口計生委）