今年4月9日，民航總局黨委通過了經過深入調研和廣泛徵求意見而形成的《民航空中交通管理體制改革方案》。此次空管體制改革將實現三個基本目標：一是建立健全政府空管監管體制，實現政府管理職能與系統運行職能分開；二是建立垂直管理的空管系統，實現運行一體化；三是提高空管系統的運行效率和保障能力。
為什麼要進行空管體制改革？此次改革與前一輪改革有何不同？日前，民航總局副局長王昌順接受了記者採訪。
箭在弦上不得不發
問：為什麼要進行空管體制改革？
答：民航行政體制改革後，作為最大的安全保障系統，空中交通管理被明確為民航總局承擔的五大行政職能之一。此次所進行的空管體制改革是上一輪民航體制改革的深化，是政府履行依法行政職能的需要。
在2002年進行的民航體制改革中，為適應國家空管體制改革深化的需要，以及民航運輸快速增長和飛行流量日益增加的需要，民航總局著手改革了民航空中交通管理體制，將民航省（區、市）局的空管部門分離出來，形成了民航總局空管局—7個地區空管局—37個空管中心（站）為一體的、集中統一的民航空管業務運行管理體系。
“十五”期間，民航運輸的增長速度依然很快，運輸總週轉量年均增長15.3%，旅客運輸量年均增長15.5%，貨郵運輸量年均增長13.8%，空管保障飛行架次年均增長超過15%。空中交通管理與日益增長的航空運輸之間不相適應的問題再一次凸顯，主要表現為：管理關係不順，責、權、利不統一；由於業務管理與行政管理脫節，造成安全管理與安全責任不對應；空域規劃、建設缺乏整體性和系統性；法規體系建設滯後，等等。
“十一五”期間，民航運輸年均增速預計達到14%以上，將繼續保持快速發展的態勢，民航運輸機隊規模接近1600架，國內機場航班起降架次將超過500萬架次，國際航班起降也將大幅度增加。在此期間，我國還將舉辦北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等重大活動。此外，今年11月份，民航還將實施8400米以上飛行高度層縮小垂直間隔的重大改革。所有這一切，都對空管的安全、容量、效率和服務提出了更高的要求。因此，空管體制改革是“箭在弦上，不得不發”。正如楊元元局長在空管體制改革專題工作會議上所説的：“對空管體制進行改革，有利於加強空管系統的集中統一管理，整合空管人力、物力、財力資源，集中力量辦大事。”
運動員和裁判員必須分開
問：此次改革與上一次改革有何不同？
答：這次改革一言以蔽之就是：政事分開，運行一體化。將空管行業管理職能與系統運行職能分開，建立垂直管理的一體化民航空管運行體系，提高民航空管系統的運行效率和保障能力。
前一次改革，形成了集中統一的民航空管業務運行管理體系，但是，這種管理體制還是政事合一的管理體制。
在政事合一的管理體制裏，大家既是運動員又是裁判員，行業的管理規範、技術標準、設施設備、人員培訓等都不夠統一，行業的監管也很難保證客觀、公正、公平。在過去航空運輸規模不大、飛行活動量不太大的情況下，問題不是很突出。現在，我們的航空運輸系統是僅次於美國的世界第二大航空運輸系統，運輸總轉量和旅客運輸量已經位居世界第二；我們的空域資源日趨緊張，保障安全的壓力日益加大；特別是我們的空管法規體系更是嚴重滯後。在這種情況下，如果繼續政事合一的管理體制，我們有限的空域資源就會因為分散的管理得不到最佳的利用，政府的監管也會出現明顯的缺位，安全上難免會出現問題。從長遠看，這些問題將制約民航空管系統的健康發展。
將決策立法監督體系與運行體系分開，政府就能夠集中精力履行嚴格公正的監管職能，集中精力進行空管法規體系的建設。以業務性質為主線整合，形成運行指揮系統、技術保障系統、氣象保障系統等運行體系，也能使空管部門集中精力在提高運行效率和保障能力方面下工夫。
因此，空管體制改革不僅是履行政府職能的需要，也是提高空中交通安全、容量、效率和服務質量的需要。
譬如，目前我們的一些飛行繁忙終端區，航路容量已接近飽和，因空域資源緊張而帶來的航班延誤經常發生，航空公司抱怨，旅客也不滿意。改革之後，地區行政區劃將被打破，高空管制區將會得到更加科學合理的規劃，特別是我們的北京、上海、廣州三大區域管制中心將充分發揮其效能，有限的空域資源也會得到最大限度的利用。
再譬如，改革後，我們一些中小機場空管基礎設施薄弱的問題，也會被納入到全國一盤棋中進行通盤考慮，發展不平衡的問題也會逐步得到有效解決。
此次改革不是終點
問：改革後的空管管理體制是最佳的管理模式嗎？
答：空管業務涉及到國家的領空主權，一個國家的民航空管系統實行什麼樣的管理體制，不僅取決於這個國家的民航行業發展狀況，也與這個國家的社會政治經濟制度密切相關。我們到底應該實行一種什麼樣的民航空管體制，是多年來民航業內人士十分關注的一個問題。總局為此曾多次組織國內專項調研，也考察了國外同行的做法。像歐盟，為提升空管安全水平，他們要求有關國家實現立法監督與運行部門分離，英國、德國、澳大利亞、加拿大等航空發達國家都是這種做法。
我們這一次所實施的空管體制改革，是在認真汲取國際民航空管發展有益經驗的基礎上，從我國國情和我國民航發展實際出發，著眼于未來所作出的重大決策。
但我們這一次改革，不是終點，僅僅只是著眼于未來邁出的第一步。2006年，楊元元局長在全國民航工作會議上提出：“中國要建設新一代民用航空運輸系統，空管和氣象要先行。”可見空管在中國民航新一代民用航空運輸系統建設中承擔著舉足輕重的角色。此次管理體制改革之後，許多管理辦法和政策也必須進行相應的調整，譬如總局、地區管理局行業管理辦公室的“三定”方案、空管投資管理規定、人事勞資管理規定、財務管理規定等。所以，今後改革的道路還很漫長，空管系統中存在的管理理念、規章制度、資源配置、人員素質等制約空中交通管理能力提高的深層次問題，都需要在不斷深化改革的過程中加以解決。
改革要樹立大局觀
問：此次改革，您最擔心的是什麼問題？
答：我最擔心的是出現管理上的“真空”。
此次空管體制改革是在運輸生産最為繁忙、氣候最為複雜多變的夏季進行，安全壓力很大。雖然此次改革對生産一線直接影響不大，但是在按新的職責分工進行工作移交和銜接的過程中，各項工作的連續性很重要，需要週密計劃、精心組織，否則易出現工作上的脫節、遺漏和斷層。總局在推進改革的過程中也十分慎重，選擇了空中流量約佔全國三分之一左右的中南地區進行試點，希望借中南地區的試點經驗，穩步鋪開改革。
另外，任何改革都難免涉及利益的再調整，此次改革也不例外。空管系統的廣大幹部職工都非常關心這次改革，出現一些不同的看法也很正常，這就要求我們各級領導要及時掌握改革中出現的新問題、新情況，切實做好思想政治工作，始終把保證安全放在頭等重要的位置。我在5月18日舉行的空管改革專題工作會議上專門強調了此次改革要處理好幾個方面的關係：一是處理好政事分開和一體化運行的關係。所謂政事分開，一體化運行，不是各行其是，各搞一攤，它更強調各個部門的分工協作，所以，樹立大局觀十分重要。二是處理好改革管理體制與提升系統保障能力的關係。三是處理好改革與安全、穩定的關係。四是處理好整體推進與改革試點的關係。其中，又以第三點最為關鍵。在推進改革的過程中，絕不能出現顧此失彼的現象，各級領導必須要樹立大局觀，保證在推進改革的過程中不出現任何安全問題。
