——在太湖、巢湖、滇池污染防治座談會上的發言節選
國家發展改革委副主任 杜鷹
（2007年6月30日）
按照國務院領導同志關於加強“三湖”流域水污染綜合治理工作的重要批示精神，今年以來，我委會同江蘇、安徽、雲南等省及國務院有關部門，對太湖、巢湖、滇池流域污染治理工作進行了認真研究，並到太湖、滇池實地調研。我們對“三湖”水環境面臨的嚴峻形勢有了更清楚的認識，對理清下一步的治理思路有了初步的看法。
一、要把“三湖”流域的水污染防治作為全國流域綜合治理的重點
“三河三湖”流域水污染防治工作是“九五”期間相繼提出的。國家先後制定了“三河三湖”流域水污染防治“九五”、“十五”規劃。1998年以來，國家在國債和中央預算內資金安排上，把“三湖”治理作為流域治理的重點，支持了“三湖”流域城鎮污水處理、飲水安全、水利骨幹工程和底泥清淤等工程建設。江蘇省、安徽省和雲南省根據國家有關規劃要求，積極開展水污染防治工作，取得了一定的成效。
但是，“三湖”水污染防治工作的現狀與經濟社會可持續發展的要求相比，還有相當差距。隨著區域工業化、城市化的快速發展，污染物排放總量仍在不斷增加。COD排放總量仍然高於計劃確定的控制目標，尤其是總磷、總氮沒有得到有效控制，遠遠超出了水環境的承載能力。污染控制和治理不力，是“三湖”富營養化趨於加重，藍藻爆發和導致無錫百萬人飲水危機的根本原因。
黨中央、國務院對太湖污染防治高度重視，國務院領導做出重要批示。江蘇省和無錫市在國務院有關部門的指導下，採取應急措施，在短時間內恢復了正常供水。下一步，要在認真總結以往治太經驗和教訓的基礎上，抓緊研究“三湖”污染防治的治本之策和長效機制。
全國天然湖泊有4000多個，一平方公里以上的有2305個。其中，“三湖”的水污染防治和生態保護，具有較強的典型性和代表性。由於“三湖”均屬碟型湖泊，污染消納能力差，又毗鄰城市，污染程度尤為嚴重。在“三湖”中，太湖水質正在從中度富營養化向重度富營養化轉化，是“三湖”治理的重中之重；滇池的草海和外海均呈重度富營養化，是“三湖”治理的難點；巢湖污染趨於嚴重，形勢也不容樂觀。在全國各流域水污染防治工作中，“三湖”既是重點，更是難點。“三湖”分別地處我國東、中、西部，把“三湖”的事情辦好了，在全國具有重要借鑒意義。
從發達國家水環境治理的經驗來看，人均國內生産總值達到5000美元以上的發展階段，往往是工業化、城市化給環境承載帶來巨大壓力的階段，若不把包括水環境在內的生態環境治理放在突出重要的地位抓緊治理，將來治理就要付出更大的代價。太湖流域的人均地區生産總值已達5800多美元，是全國平均水平的近3倍，環境壓力加大，必須把流域水污染防治工作擺在更加重要的位置上來。“三湖”流域，特別是太湖流域，有必要、也有條件在水污染防治方面先行一步，在貫徹落實科學發展觀，促進人與自然和諧相處方面走出一條新路來，為全國湖泊流域治理做出表率。
二、充分認識“三湖”治理的艱巨性、複雜性和長期性，同時又要樹立根治“三湖”的信心
要充分認識根治“三湖”的難度。其艱巨性在於，在加大治污力度的同時，必須切實轉變粗放的經濟增長方式，轉變運行機制和管理體制；其複雜性在於，它是一個涉及經濟、社會、技術多方面，以及需要工程與非工程措施綜合配套的系統工程，必須統籌考慮。這兩點，再加上湖體污染內負荷的衰減需要一個時間過程，決定了根治“三湖”的長期性。制定和實施“三湖”綜合治理方案，要從這一實際情況出發，擬定分階段的目標，做出不懈的努力。
另一方面也要看到，根治“三湖”的條件和時機已經成熟。比如在太湖污染的治理上，已經具備了基本的硬體、軟體條件：“十五”期間，江蘇、浙江兩省太湖流域11個城市加快供水設施和供水管網建設，提高了供水安全保障程度；截止目前，該流域大部分城鎮污水處理設施已建成投産；治太11項水利骨幹工程已完成，初步形成洪水北排長江、東出黃浦江、南排杭州灣的流域防洪及“引江濟太”水資源調控體系；五里湖水環境綜合治理一期工程取得明顯成效，為太湖治理積累了經驗，增強了人們的信心；國家在重點污染行業推行清潔生産，組織開展循環經濟試點，已將環太湖的蘇錫常地區列為實施方案的重點；太湖流域通過制定政策、深化改革，在全國率先實行了污水處理項目産業化運作和市場化運營。特別是在飲水危機事件之後，人們痛定思痛，還太湖一湖清水，已成為政府和老百姓的迫切要求和共同意志，這是我們攻堅克難取得勝利的根本保證和力量源泉。
三、應提高“三湖”流域水環境治理標準
據有關部門統計，太湖流域的工業污水處理達標率和城市污水處理率已遠遠優於全國平均水平，但太湖仍然出現嚴重的富營養化，這是一個值得認真反思的問題。這表明，由於該區域經濟總量太大，環境容量太小，即使城市污水和企業廢水處理排放達到了國家標準，污染物排放總量仍然超出太湖流域水環境的承載能力。
太湖流域地處長三角地區的核心區，是我國經濟最發達地區。這裡人口稠密，經濟發達，工業密集、污染負荷重，另一方面，水環境容量小，經濟發展與水環境保護的矛盾格外突出。2005年，該流域每平方公里人口密度達1000人以上，其中，無錫市已高達1500人左右，是全國平均水平的十倍以上。全流域地區生産總值2.1萬億元，佔全國國內生産總值的11.6%,每平方公里國土面積的生産總值達5700多萬元，是全國平均水平的57倍。無錫市一、二、三産業的比重分別為1.6%、59.6%、38.8%，工業高度密集，每平方公里的工業企業數達10家左右。在這種情況下，即使單個企業和污水處理廠實現達標排放，但污染排放的總量仍會超出水環境容納總量。因此，在太湖流域有必要實行比全國更高水平、更加嚴格的水污染防治標準，並從總量上控制污染物排放。
從總體上看，我國目前的水環境標準比發達國家低。逐步提高我國水環境標準，可以考慮從“三湖”流域入手。一要根據各自的經濟社會發展水平，進一步提高各流域工業廢水排放標準，提高企業環保準入門檻。對達不到高標準排放要求的企業，必須限期進行整改或不予項目核準；二要嚴格執行城鎮污水處理廠污染物排放標準。按照環保總局公告的要求，太湖、滇池流域所有城鎮污水處理廠的出水應儘快達到一級A的排放標準，巢湖也要逐步落實；三要嚴格執行國家新的飲用水衛生標準，將檢測指標從原先的35項率先增加到106項。
在“三湖”中，太湖應率先實現水污染防治標準與發達國家的接軌。地處我國中部和西部的巢湖流域、滇池流域，也應實行比周邊地區更高的標準。這樣做，既是“三湖”流域確保實現“十一五”削減污染物排放總量目標和可持續發展的要求，也有利於推動“三湖”地區的産業結構調整和工業佈局的優化。
四、加大水污染綜合治理的力度
對“三湖”流域水污染治理，必須採取更具綜合性的措施，並加大治理力度。要堅持污染防治與産業結構、工業佈局調整相結合，治污的工程措施與生物措施相結合，人工治理與生態修復相結合，流域內治污與外流域調水相結合。
一是加快産業結構調整，優化工業佈局。特別是太湖流域，目前産業結構不盡合理，二産比重高、總量大，導致污染負荷過重。因此，太湖流域在加大節能減排工作力度的同時，應主動優化産業結構，集中力量發展高新技術産業、現代製造業和現代服務業。合肥和昆明也有類似問題。二是加大對工業點源污染的治理。工業點源污染對“三湖”水質影響佔相當大比重。在太湖流域，紡織印染業、化學原料及製品業、造紙及紙製品業、黑色金屬冶煉業、醫藥製造業等五個行業的COD、氨氮排放量佔全流域工業污染負荷的70％以上。因此，要加大污染企業治理力度，實行最嚴格的環境準入制度，並下決心關閉一批污染超標企業。對關閉企業的人員要主動做好轉崗再就業工作。三是擴大污水處理管網覆蓋面，提高覆蓋城鄉的污水集中處理率。特別是太湖流域，不僅要提高城市污水收集能力，而且要將管網延伸到相對集中的農村村鎮，力爭污水處理率在“十一五”末達到85%。滇池、巢湖流域城鎮污水處理率也要高於全國平均水平。四是控制和減少農業面源污染。近期“三湖”藍藻的産生和爆發與農業面源污染關係密切。“三湖”流域大都水網密布，面源污染控制難度大。因此要下決心調整農業結構，大力推廣測土配方施肥，做到化肥、農藥施用減量化，控制水産養殖規模，加快畜禽養殖小區建設，提高畜禽糞便集中處理率。五是科學合理地實施外流域調水。太湖流域在望虞河“引江濟太”基礎上，應抓緊論證和實施第二通道建設，提高太湖水環境容量。巢湖、滇池流域也要繼續開展“引江濟巢”、“滇中調水”的前期工作。六是認真總結太湖五里湖等湖泊綜合治理的經驗，實施底泥清淤和生態修復工程，增強湖泊的生態調節能力。七是依靠科技進步，加強國際合作，開展污染防治技術的科技攻關，提高湖泊治理水平。
五、進一步完善污染防治的運作機制和管理體制
總結以往的經驗和教訓，要治理好“三湖”，首先要理順運作機制和管理體制。一是必須改變“誰污染誰佔便宜，誰守法誰吃虧”的不合理局面，形成“誰污染誰負責治理，誰環保誰受益”的機制。為此，要進一步提高排污收費標準，並加大執法和監管力度，強化在線監測，嚴肅查處違法排污行為。對主動實施技術改造及排污達標的企業予以扶持。二是要深化水價改革。“三湖”流域應該也完全有可能進一步提高污水處理收費標準，並足額徵收。這樣做，既可以滿足污水管網建設、處理設施的升級改造，以及正常運行的需要，也有利於社會資金進入環保領域。在提高水價的同時，對困難群體應給予照顧。三是要充分運用市場機制，建立多元化投資渠道。如可考慮通過污水處理收費權質押貸款等方式，拓寬投資來源，同時鼓勵社會資本參與流域綜合治理工程建設。四是要理順流域管理體制。流域水環境管理涉及諸多部門及相關地區，尤其是太湖流域涉及兩省一市，因此有必要建立一個覆蓋全流域的、各區域和各部門之間密切配合的有效的協調機制，落實責任制，形成合力，為深入開展“三湖”流域水污染防治提供制度保障。
