認清形勢 提高認識 堅決遏制違規違法用地的勢頭
——在全國土地執法百日行動視頻會議上的講話
國土資源部黨組書記、部長、國家土地總督察 徐紹史
（2007年9月13日）

同志們：

    今天的全國土地執法百日行動視頻會議，專門邀請了省（區、市）和計劃單列市政府的分管副秘書長參加，主要是通報土地執法情況，取得理解和支持。剛才，藏春同志通報了百日行動方案，遼寧、廣東、陜西國土資源廳和國家土地督察成都局的主要負責同志作了發言，講得都很好，有安排，有措施，而且決心很大，工作部署到位。可以相信，按照這樣的安排扎紮實實地抓下去，百日行動一定能夠取得預期的成效。

    土地執法一直是國土資源部一項非常重要的工作。最近，我們通過三條線開展土地執法工作：第一條線是國家土地督察系統對省（區、市）和計劃單列市政府土地管理情況開展專項督察。今年3月份，我們向4個省市發出了整改意見書。相關省市接到整改意見書之後，不僅清理查處了點上的問題，還舉一反三，對面上存在的問題也進行了清理和查處。7月份，又向8個省市發出了整改意見書。相關省市正在積極清查整改。第二條線是與相關部門聯合開展專項行動。與監察部聯合開展查處土地違規違法案件專項行動，與監察部等五部委開展國有土地使用權出讓情況專項清理工作，與農業部等七部委聯合開展農村土地突出問題專項治理。這三個專項行動正在按照部署正常展開。第三條線是部日常的土地執法工作。通過部執法監察局轉辦、交辦和直接查辦案件。

    8月份，第七次衛片執法檢查結果出來後，部黨組研究認為違規違法用地的形勢依然嚴峻，決定開展全國土地執法百日行動。下面，我講三點意見。

    一、違規違法用地的形勢依然嚴峻

    經過2004年開始的土地市場清理整頓，特別是《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）、《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）下發後，地方各級政府依法管地用地和節約集約用地的意識、農民土地維權的意識都有所提高，各級國土資源部門土地監管力度也在不斷加大。總的來看，一方面，違規違法用地的問題有所好轉。今年1～8月份，全國土地違規違法立案數和土地面積，同比都有所下降。另一方面，違規違法用地問題並沒有得到有效遏制，形勢依然嚴峻。從第七次衛片執法檢查結果看，2005年10月至2006年10月，監測的90個城市，違規違法用地的宗地數和面積佔同期新增建設用地宗地數和面積的比例都不小。當前違規違法用地突出表現為三種形式：

    （一）“以租代徵”,即違反土地利用總體規劃和年度計劃，規避農用地轉用和土地徵收審批，通過出租、承租和承包等方式非法佔用農地搞非農建設。其表現就是鄉鎮政府和村級組織擅自佔用農地，有的搞“標準廠房”和配套設施向社會出租；有的村級組織與外來投資者以“合作經營”的方式或名義擅自佔用農地搞非農建設；有的鄉鎮政府和村級組織，利用“舊村改造”多蓋住宅向社會出售或出租；有的村級組織擅自佔用農地，興建住宅向社會出售或者是“以租代售”。當前，“以租代徵”已經成為違法轉用農地、撬動土地調控閘門的一股“暗流”。

    （二）擅自擴區設區，即違反土地利用總體規劃和年度計劃，突破開發區四至範圍，擅自擴大開發區面積，有的甚至以各種名義新設各類開發區、工業集中區等。有些地級市更是“大手筆”，新設開發區幾個甚至十幾個，佔用土地面積數十平方公里。

    （三）未批先佔先用，即沒有依法取得建設用地的審批手續，就擅自先行徵地、供地、施工建設。單獨選址建設項目涉及佔用基本農田或農用地轉用應報國務院批准，有些省市未報先佔先用，有些省市邊報邊佔。

    當前違規違法用地問題表現出四個突出特點：一是一些地市和縣級政府直接違規違法批地用地。二是一些地市和縣級政府有關負責人默許、縱容、操縱或者迫使違規違法用地，手段很隱蔽。三是違規違法用地正在向鄉鎮政府和村級組織蔓延，在上級默許、縱容、操縱或者迫使下，村級組織違規違法用地的趨勢正在上升。四是東部地區違規違法用地仍未有效遏制，中西部地區明顯上升。

    當前違規違法用地的形勢依然嚴峻，其成因是多方面的、也是複雜的。一是科學的國土資源觀還沒有真正樹立起來，雖然都認識到應當科學發展、保護耕地，但一碰到實際問題，就自行其是。二是“經營城市、以地生財”的影響不但沒有消除，還在蔓延。三是有令不行、有禁不止、有法不依、違法不究、姑息遷就，産生了很大的負面影響，有些同志以為違法“為公”、無畏處分，有的以為“法不責眾”、我行我素。四是客觀上規劃用地規模已經突破，建設用地計劃指標又受到嚴格控制，有的地方就選擇了違規違法用地。五是與我們改革跟不上、工作跟不上、監管跟不上也有關係。

    二、違規違法用地的危害極其嚴重

    （一）危害危及了耕地保護目標。目前，我國僅有耕地18.27億畝，經濟社會發展勢必還要佔用部分耕地，加之耕地的後備資源有限，補充耕地的難度越來越大，堅守耕地紅線的任務本來就十分艱巨。而違規違法徵佔的大多是優質耕地，並規避了佔補平衡，只佔不補。如果不堅決遏制違規違法用地，堅守18億畝耕地紅線的目標將會落空。

    （二）危害危及了國家宏觀調控政策的實施效果。土地閘門是國家宏觀調控的重要手段之一。土地閘門的核心作用，就是通過有效調控建設用地的總量、結構和時序，抑制固定資産投資過快增長，保證國民經濟又好又快地發展。但是，無論“以租代徵”、擅自擴區設區還是未批先佔先用，都造成了土地供應總量、結構和時序的失衡，擾亂了正常的土地供應秩序，加劇了固定資産投資規模過快增長，宏觀調控政策的實施效果大打折扣。

    （三）危害危及了社會和諧穩定。首先是危害農民利益。土地是農民重要的生産生活資料，而且具有社會保障功能。農民持有土地，或者土地被依法徵用，可以保證農民現有生活水平不降低、長遠生計有保障。但是，違規違法用地規避補償安置，農民面臨的風險非常大。農民一旦拿不到土地租金，得不到應有的補償，被佔用的農地又無法復耕，就可能陷入“種田無地、就業無崗、社保無份”的困境，影響社會和諧穩定。其次，違法佔地進行非農建設的業主也是有風險的。所謂的“小産權”房，一旦出現産權糾紛、經濟糾紛或者面臨清理，“小産權”房主的利益也無法保證。再者，各種非農建設特別是工商企業建設，包括一些外企，非法佔用農地，沒有合法手續，也會引發很多産權和經濟糾紛。所有這些，都會成為影響社會和諧穩定的隱患。今年1～8月，國土資源部機關受理的因違規違法用地引發的來信數量、來訪批次和人次，同比分別增加了24%、52%和80%。對各種新情況、新問題要作出敏銳的反應，不能因為我們工作不力，增加社會和諧穩定的風險。

    （四）危害危及了國家法律的尊嚴和權威。土地管理的法律法規在不斷地完善，它是依法行政的依據，應堅定地維護其尊嚴和權威。但是有令不行、有禁不止，有法不依、執法不嚴，違法不究、姑息遷就，就可能逐步形成法不責眾、法律虛置的局面，對依法行政造成惡劣的影響，嚴重危及國家法律的嚴肅性和權威性。

    （五）危害危及了政府的執行力和公信力。保護耕地、保障發展本來就是國土資源系統和地方各級政府的共同職責，理應依法行政、依法辦事，守住耕地紅線。但有些地方沒有嚴格執法，也沒有依法行政，政府缺位，有的甚至成了違規違法用地的主體，嚴重影響了政府的執行力和公信力。人們通常認為，受賄才是腐敗。但是，作為一名領導幹部或一名公務員，不遵守法律、不依法行政，甚至帶頭違法，侵害最廣大人民群眾的根本利益，這同樣是腐敗。因個人私利違法是違法，為局部利益的所謂“因公”違法也是違法。違規違法用地的勢頭如不堅決遏制，我們在依法保護耕地上就沒有完全盡到責任，就沒有做到與黨中央保持高度一致。與此同時，還很可能導致地方上和系統內的一批幹部因違規違紀違法批地用地而犯錯誤。我們必須深刻認識違規違法用地的危害性，增強危機感、責任感和緊迫感。

    三、違規違法用地的勢頭必須堅決遏制

    國土資源部黨組認真分析了當前違規違法用地的嚴峻形勢及其危害性，決定在“三條線”推進執法工作的基礎上，集中開展全國土地執法百日行動，堅決遏制違規違法用地的勢頭。

    （一）提高認識，統一思想。溫家寶總理在今年政府工作報告中宣告：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫後代。一定要守住全國耕地不少於18億畝這條紅線。”《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）、《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號），對土地調控、土地監管都有明確的要求。我們一定要提高認識，把思想統一到黨中央、國務院的要求上來。充分認識到保持18億畝耕地，關係到糧食安全，關係到社會穩定，關係到長遠發展。堅守耕地紅線是地方各級政府和各級國土資源部門的共同責任，更是國土資源部門的法定職責，一定要講政治、講大局，增強危機感和緊迫感，真正從思想上、組織上、行動上與中央保持高度一致。要堅定信心、全力以赴，打好百日行動這場硬仗。這是對我們執行力和公信力的一次重大考驗。

    （二）迅速動員部署，全力以赴推進百日行動。第一，要抓緊動員部署。各省（區、市）國土資源廳（局）要抓緊向省（區、市）黨委和政府彙報，爭取黨委、政府的領導和相關部門的支持。各省級國土資源部門的主要負責人要負總責，抽調精兵強將組成工作班子。要精心制定工作方案，儘快行動起來。還要調動媒體的力量，大造聲勢，爭取社會各界的支持和參與。

    第二，要明確重點任務。一是全面清理，摸清底數。要將“以租代徵”、擅自擴區設區、未批先佔先用等三方面違規違法用地的底數摸清。只有底數清，情況明，才好下決心，才能分類進行糾正處理。二是嚴肅查處糾正，依法嚴辦案件。在全面清查的過程中，一旦發現問題，就要抓住不放，一查到底。既要處理事，也要處理人，絕不手軟，絕不姑息。三是切實抓好整改，努力創新制度。在整改階段，要針對存在的問題，從深層次上加以研究，著力解放思想、深化改革、創新制度，進一步理順關係、改進工作、加強管理。

    第三，要確保不走過場。部和省級廳（局）一定要督促各地，從嚴清理，從嚴糾正，從嚴督查，從嚴處理。對重大典型案件，要公開調查、公開處罰、公開追究、公開曝光。對百日行動的檢查、抽查、階段性小結和最後總結的情況，國土資源部要在系統內公開通報。國家土地督察派駐地方的九個督察局要充分發揮督察作用，協助搞好百日行動。對那些瞞案不報、壓案不查的，一經發現，要追究責任，嚴肅處理，確保百日行動順利完成，不走過場。

    （三）振奮精神，堅定信心，打好百日行動這場重大戰役。違規違法用地不是一天造成的，原因是多方面的，也很複雜。一方面，對問題的嚴重性和清查處理的艱巨性，要有充分的估計。另一方面，也不要以為土地執法已經面臨“法不責眾”的困境，無須有悲觀情緒。百日行動落實的是中央的要求，有各地黨委和政府的支持和領導，有廣大公眾的理解、支持和參與，還有國土資源全系統的努力，一定能夠取得預期成效。

    第一，要克服畏難情緒。不少地方違規違法用地量大面廣，監管力量不足；有的違規違法用地甚至得到地方領導的支持。有的同志認為這不好管，不願管，也不敢管，有畏難情緒。克服畏難情緒的關鍵是要以國家利益和人民利益為重，不要怕得罪人，執法要硬起來，局面就會改變。如果我們自身含含糊糊，猶豫不決，動搖不定，局面永遠難以改變。

    第二，要澄清模糊認識。大家都知道，發展是硬道理。不少地方也是以發展的名義違規違法用地。但保護耕地與保障發展並不矛盾。發展應該是科學的發展，可持續的發展。保護耕地、節約集約用地，正是從全局的、長遠的高度來維護髮展這個硬道理。還有一種模糊認識，一些違規違法用地行為似乎是為了發展，沒有為個人謀私利，是為“公”。但是要看到，這種行為為的是局部利益、眼前利益，損害的是全局利益、長遠利益，應當理直氣壯地糾正和查處，這是為了“大公”、全局和長遠。

    第三，要切實負起責任。總體上看，在國土資源系統政令是暢通的，但也有一些地方做得還有距離。各級國土資源部門都要切實負起責任。我們掌握的資源是龐大的，承擔的責任是重要的，我們有責任依法行政，堅決遏制違規違法用地行為。身為共産黨員和公務員，沒有理由不作為。領導幹部更應該在其位、謀其政，盡心盡力地做好工作。開展黨風廉政建設懲治那些貪官、惡官是十分必要的，同時也要注重教育那些不作為的庸官、懶官和太平官。

    國土資源系統必須切實負起責任，毫不動搖地堅守耕地紅線。國家的利益高於一切，人民的利益高於一切。要綜合運用法律、經濟、行政和科技手段，做到“天上看、地上查、網上管”。對敢於觸犯紅線的人，要堅決查處，絕不手軟、絕不姑息。一定要打好這場只能勝不容敗的耕地保護戰！