“以租代徵”，此風不可長！
——國土資源部耕地保護司負責人就“百日行動”重點答記者問

    “以租代徵”，即未經農用地轉用審批，通過租用農村集體農用地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。這個問題，在全國各地不同程度地存在並呈蔓延之勢。對2005年1月1日以來的“以租代徵”問題進行集中查處，是這次土地執法百日行動的工作重點之一。

    我們應該怎樣認識“以租代徵”行為，它對土地管理和調控産生了什麼樣的影響，為什麼將它列為“百日行動”的重點，國土資源部將從哪些方面入手加大整治力度？就這些問題，國土資源部耕地保護司司長潘明才接受了記者的提問。

    記者：打開互聯網，搜索“以租代徵”，0.17秒查到近40萬條相關內容。“以租代徵”已演變成一個熱度很高的話題，它有什麼樣的特徵和危害？

    潘明才：説實話，作為一名國家土地行政管理者，我的心情非常沉重。“以租代徵”作為一種新的違法佔地行為，在很多地方普遍存在，甚至在一些地方大行其道。

    最近，國家土地督察北京局對華北五省區市的調查發現，“以租代徵”主要有六種表現形式，一是用地單位或個人直接與村委會簽訂協議租賃土地，二是基層政府直接租賃農村集體土地，三是基層政府轉租農村集體土地，四是基層政府作為土地租賃仲介人促成租地行為，五是村自行出租自己的承包地，六是村委會租用農戶的承包地搞非農建設。

    按照《土地管理法》的有關規定，只有興辦鄉（鎮）村企業和村民建設住宅，或者是鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，經依法批准可使用本集體經濟組織農民集體所有的土地，其他任何單位和個人進行建設，必須依法申請使用國有土地，或者使用依法徵收的農民集體所有的土地；未依法辦理農用地轉用審批手續，任何單位和個人不得將農用地轉為建設用地；除符合規劃並依法取得建設用地的企業，因破産、兼併等情形致使土地使用權依法發生轉移之外，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。對照法律規定，“以租代徵”的幾種形式共同的特徵是，違反土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，規避農用地轉用和土地徵收審批，規避依法繳納新增建設用地土地有償使用費，規避依法進行徵地補償和安置，規避履行耕地佔補平衡法定義務，擅自擴大建設用地規模，非法出讓、轉讓、出租農村集體土地用於非農業建設。嚴重違反了《土地管理法》的有關規定。

    中央三令五申，要求從宏觀經濟大局出發，嚴把土地供應閘門，嚴控建設用地規模。可是，大量“以租代徵”行為的發生，衝擊了土地閘門效應。根據歷年衛片執法檢查的實際數據估算，每年我國新增建設用地95%以上屬於農村集體農用地。而在新增建設用地中，違法佔用農村集體農用地的宗數、面積以及耕地面積，幾乎都在50%以上，情況比較嚴重，而“以租代徵”是主要的違法形式之一。這種行為不僅嚴重違法,而且嚴重影響了國家土地管理的秩序，也影響了國家宏觀調控政策的有效執行和耕地保護目標的實現。因此，對“以租代徵”這種違法行為，如果不採取有力的整治措施，將會帶來非常嚴重的後果，土地用途管制制度和最嚴格的土地管理制度都將無法落到實處。

    記者：國土資源部對“以租代徵”是什麼態度，已經採取了哪些行動？

    潘明才：我們的態度很明確，就是堅決制止和查處“以租代徵”，堅決糾正這種違法違規用地行為。

    早在兩年前，也就是2005年8月，國土資源部下發了《關於堅決制止“以租代徵”違法違規用地行為的緊急通知》，非常明確地指出，嚴禁“以租代徵”擅自將農用地轉為建設用地，依法嚴肅查處“以租代徵”違法違規用地行為。

    2006年5月，國土資源部《關於當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》中，要求各地認真組織對“以租代徵”違法用地、閒置土地和別墅用地的清理，重點是對《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》下發以來發生的各類違法違規用地的清理。對清理出的問題，要嚴肅處理，認真整改。

    2006年6月，國土資源部辦公廳發出《關於嚴明法紀堅決制止土地違法的緊急通知》，再次明確：“未依法進行農用地轉用審批，國家機關工作人員批准‘以租代徵’的，按非法批地從重處理；單位和個人擅自‘以租代徵’的，按非法佔地和擅自出租農民集體土地用於非農業建設從重處理。”

    同年8月，《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》即國務院31號文件規定：“未依法辦理農用地轉用審批，國家機關工作人員批准通過‘以租代徵’等方式佔地建設的，屬非法批地行為；單位和個人擅自通過‘以租代徵’等方式佔地建設的，屬非法佔地行為，要依法追究有關人員的法律責任。”

    可以這麼説，現行法律政策自始至終對“以租代徵”沒有鬆口，各地“以租代徵”清理整治工作也取得了一定進展。如：北京市政府非常重視，在全市開展專項清理整治工作，對清理出的“以租代徵”違法用地登記造冊，列出清單，分門別類提出查處意見，目前已立案數和涉及面積數，分別佔總宗數和總面積數的62%、63%。天津在全部“以租代徵”違法案件中，共對10人提出行政處分建議，將5人移送司法機關追究刑事責任。

    但從實際情況看，這項工作尚未引起各級地方政府高度重視，對“以租代徵”還缺乏強有力的預防糾正措施，清理整治還很不全面、不徹底。也就是説，“以租代徵”蔓延之勢未得到有效遏制，有的地方甚至愈演愈烈。

    記者：“以租代徵”現象普遍存在，是不是意味著有很深層次的原因？

    潘明才：“以租代徵”的成因，確實是我們當前需要深入研究的問題。

    從地方政府的角度來看，面對國家嚴格控制新增建設用地規模的宏觀調控形勢，有的地方不是從節約集約用地上找建設用地的出路，而是默許“以租代徵”行為發生，甚至將“以租代徵”看作是解決當地用地矛盾、發展經濟的一種有效方式和重要途徑。對用地企業來説，“以租代徵”可以繞過農用地轉用計劃指標限制，不辦理用地審批手續，快捷便利地取得建設項目用地。

    不可否認，“以租代徵”行為受利益驅動，還有著強大的經濟動因。國家土地督察北京局一項對農民的問卷調查發現，73%的農民願意或比較願意以“以租代徵”的形式出租土地。這是個值得高度重視和研究的信號。隨著我國市場經濟的不斷發展，土地價值不斷升高，農民的土地一旦被徵，依照法律規定只能一次性領取徵地補償費。而“以租代徵”出租土地，甚至比自己搞種養業的收益要好，還保持土地所有權。受利益驅動，農民儘管知道“以租代徵”違法，但還是願意冒風險違法出租土地。當然了，這也在某種程度上反映出一些地方政府和農民的法律意識比較淡薄。但由於這種出租行為不受法律保護，從長遠看，農民的收益不會長久。

    與此同時，現行的法律制度不完善，查處“以租代徵”違法行為難度很大。由於案件查處不到位，不但起不到震懾和警示作用，反而成了違法者大膽效倣的樣板。

    總之，對“以租代徵”，我們的態度很明確，就是堅決糾正和查處，但因其牽涉面廣、情況十分複雜，我們必須創新思路和辦法，採取有針對性、切實有效的措施加以解決。

    記者：這次土地執法百日行動，將“以租代徵”列為治理重點，是不是思路將有所突破，辦法將有所創新？

    潘明才：這次“百日行動”，將“以租代徵”列為治理重點之一。我們首要的任務是，剎風治亂，對當前“以租代徵”滋生蔓延之勢，要堅決説“不”。

    要充分利用衛片執法檢查等手段，將“以租代徵”的情況摸清摸實，督促各地對“以租代徵”進行全面清理，並將清理結果匯總報國土資源部，同時抄送派駐地方的國家土地督察局。在此基礎上，對發現的“以租代徵”違法違規現象，各地要依照有關法律法規的規定，查處到位，認真整改。部將對各地查處糾正情況進行檢查，並督促各地積極研究從機制上、行政上採取措施，防止“以租代徵”違法違規用地發生。

    在剎風治亂的同時，我們將研究解決深層次的問題和矛盾，創新土地管理機制，拿出長遠有效的辦法，引導用地單位和個人，包括農村集體經濟組織依法依規用地，實現土地價值，維護農民合法權益。

    我們將繼續積極穩妥地推進徵地制度改革，控制徵地規模，進一步依法明確徵地範圍，對於依法徵收的土地要合理確定徵地補償標準，拓展安置途徑，切實保障被徵地農民的合法權益，努力做到被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。同時，將進一步規範農村集體建設用地流轉試點工作，在符合規劃、計劃的前提下，探索農民集體所有建設用地使用權的實現形式和管理措施。此外，嚴格界定城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相挂鉤試點的內涵、範圍和規模，防止違背農民群眾意願，損害他們的利益。對於農村鄉鎮企業、公益事業、公共設施建設的必需用地，將在規劃修編和計劃指標編制中通盤考慮，作出安排，盡可能滿足合理的用地需求，加快新農村建設，促進農村經濟健康發展和地區經濟的繁榮。 (王永紅)