國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察徐紹史，應邀于4月17日在中央黨校省部級幹部培訓班上作土地問題專題報告，在黨校學員和教員中産生強烈反響。受其啟發，6月4日，中央黨校經濟學教研部按照教學計劃，在地廳級幹部進修班經濟建設支部實施了題為《加快推進城鄉一體化發展進程中的土地問題研究》的案例教學，由徐祥臨教授和陳宇學副教授共同主持。
50名學員分為5個角色小組，即中央國家機關組、地方政府組、農民組、企業組、輿論理論組。學員們主要圍繞“在城鄉利用土地資源方面，要做到保障發展與保護資源並行不悖，利益機制的關鍵點和主要政策措施是什麼”等問題，展開思考，提出對策。這些討論，對於我們深刻認識城鄉一體化發展中的土地問題，是很好的借鑒。特此刊登這次課堂討論綜述，以饗讀者。
本次案例教學中，中央黨校嘗試吸收哈佛大學肯尼迪政府學院案例教學模式的精髓，即“以問題為基礎、以討論為導向”，“以學員為主體、以教員為主導”，同時結合黨校學員的特點，將案例的性質界定為“進行時”，即以黨和政府正在做的重要工作為案例，圍繞工作中遇到的現實問題，引導學員以尋求解決問題的對策為途徑，通過討論加深對黨的基本理論和方針政策的理解。
四個課堂討論題目分別是：（1）我國推進工業化和城鎮化進程，一定要佔用更多耕地嗎？（2）我國在工業化和城鎮化的過程中，是否必須堅持糧食自給的發展目標？我國有沒有糧食自給的條件和潛力？（3）在土地問題上，既保障發展，又保護資源，是不是個兩難的命題？二者能否並行不悖？（4）在城鄉利用土地資源方面，要做到保障發展與保護資源並行不悖，利益機制的關鍵點和主要政策措施是什麼？
前三個問題是簡答題，討論主要集中在第四個問題上，各角色組發表觀點，提出對策。
對城鄉一體化發展中土地問題的基本觀點
農民組問題尖銳：農民不反對發展，但為什麼發展的過程中我們要失去土地？發展是不是就要犧牲農民的利益？能不能不這樣？農民以外的各方面應當明白，農民失去土地後的結果很嚴重！什麼是城鄉一體化？共享發展成果，獲得同樣的發展水平最關鍵。
企業組認為，企業發展內在地要求擴大資源投入，其中重要的資源就是土地。有的企業、城區要發展，只能在現有的基礎上向周邊擴展，就不能不佔用一些耕地，這就是工業化和城市化的過程。不能滿足這部分土地要求，企業的發展就會受限，城鄉一體化的物質基礎會受到削弱。
中央國家機關組認為，我國必須堅持全面小康進程中的糧食自給發展目標，這是人口大國的客觀要求，不能動搖。最近的世界糧食危機已經説明，關鍵時刻糧食進口的餘地很小。在這個意義上，我國必須堅持18億畝耕地紅線不能突破。但在保護耕地的同時，必須兼顧工業化和城鎮化的土地需求，這是個兩難的問題，但能解決。建設用地不一定非要佔用好的耕地。不要簡單地使用“佔用耕地”這一提法，造成對立，“城鄉互動，共同發展”的提法更合適，更符合科學發展觀。
地方政府組認為，在土地問題上，地方政府真是苦啊，企業要地，中央設置紅線，被徵地的農民上訪，矛盾都集中在地方政府。現行財政體制下，地方政府又不得不利用廉價土地招商引資，不得不利用出讓土地籌集資金搞基礎設施建設。在土地問題上，保障發展和保護資源，理論上可以並行不悖，具體到地方政府施政實踐，確實存在兩難。糧食安全非常重要，糧食出了問題麻煩就大了。
輿論理論組認為，保障發展和保護資源不是兩難問題，完成可以並行！土地雖然位置不能變，但用途可以變，可以反復利用。農民外出打工的很多，他們進城後，承包地撂荒，宅基地閒置，資源浪費太大。把閒置或低效利用的資源利用起來很重要。解決得好，既能實現糧食自給，又能解決農民在城裏的住房難題，做到城鄉一體化發展。
保障發展與保護資源雙贏，應採取的利益機制和政策措施
課堂討論重點圍繞第四個問題展開，各角色組從不同角度思考這個問題，提出了五項對策。
對策一：城鄉一體化發展應當是科學發展，不能犧牲農民利益
中央國家機關組認為，城鄉一體化發展要以人為本，使人民群眾能夠充分分享發展成果，促進全社會和諧發展，絕不是以損害哪一方利益、以犧牲資源環境為代價。
輿論理論組也認為，城鄉一體化發展道路一定要走，否則就談不上科學發展。
農民組認為，將農民利益排除在外的發展絕對是不科學的，不能以長遠利益為藉口犧牲農民的利益。
地方政府組認為，如何形成城鄉一體化發展新格局，確實是重大命題。推進工業化、城市化不是必然以損害農民利益為代價。工業化、城市化和農民增收致富存在內在聯絡。我們所追求的發展當然是建立在這種內在聯絡的基礎之上。沒有農民的小康，就沒有全民的小康。農民不實現小康，企業在農村就找不到市場。
輿論理論組認為，這個問題不僅是認識問題，更是政策問題、法律問題，地方政府要負起責任。
對策二：土地增值後要形成科學的利益分配機制
土地增值後的利益分配問題，是課堂討論中最熱烈的內容。
農民組認為，農民最關心的是土地上的權益。這可分為近期利益和長遠利益。近期利益包括失地後的社會保障一體化、廉價住房、就業穩定。長遠利益是指，作為稀缺資源的土地，將來價格會不斷上漲，應當讓農民從中得實惠。
有些地方徵地安置農民階段沒出什麼問題，但過幾年農民看到佔用他們土地的企業或市民發展起來了，他們的就業、收入和社會保障都不如當地市民，就又來找政府的麻煩。這實際上是，農民要求分享長期利益。徵地時農民關注的利益主要是社會保障、住房和就業這三項。農民分享利益，要以這三項內容為底線。
企業組認為，難以承諾保證失地農民就業，但必須為其提供社會保障和住房。要用市場來配置土地資源，用市場機制來分配土地增值收益。需要注意的是，全國不能搞一刀切，通過市場機制調節。當然，也必須承認，現有的補償標準對失地農民十分不利，提高對農民的補償標準非常必要。在補償機制上，可以改變目前按土地未來收益計算補償標準的做法，改為依據農民的生命週期乘以一定的收益系數，最終得出對農民的補償額度。
地方政府組認為，要創新利益機制，就必須考慮利益機制産生的其他制度原因，同時還應考慮利益機制得以發揮作用的外部環境。目前要充分尊重農民的利益訴求，地方政府應該讓利。但是地方政府讓利之後，再要求地方政府增加以改善農民民生為重點的公共支出，財政將難以維繫。因此，要使地方政府真心讓利，就必須改革現有的財稅體制和政績考核機制。如果沒有外部環境的改革，單拿地方政府開刀，顯然這樣的體制創新不符合科學發展觀。
中央國家機關組認為，新的利益機制應包含：一是平等對待農民，二是利益分配可以部分引進市場機制，三是在各方利益之外，還必須考慮長遠利益、戰略利益，即要保護耕地資源，促進可持續發展，保障國家糧食安全。
輿論理論組認為，利益機制創新應該走市場化道路。要建立“農民+（地方）政府+企業”的利益聯動機制，推行半市場化，讓市場決定各方利益。還要進行配套的制度改革，首當其衝的是現行財稅體制，關鍵是要去掉政府在土地問題上的逐利動因；然後是要改革官員的政績考核體制，逐漸降低甚至是消除地方經濟增長和財政增長在考核官員政績中的比重；還要完善村民自治，通過管理民主防止少數村幹部貪污腐化，以免內部坑農的情況發生，不然，用市場化手段增加的收益就落不到農民手中。
對策三：節約集約利用土地
中央國家機關組認為，節約集約利用土地是解決“土地瓶頸”的根本出路。當然，還需要進行制度創新，重點是繼續推進農村土地使用權流轉體制改革，解決農村土地利用效率問題，同時還必須充分利用市場機制，激勵微觀市場主體，促進工業廢棄地的循環再利用。
農民組認為，農地集約利用必須要搞好農地承包經營權各種形式的流轉。設立土地銀行是可行的，但是，土地銀行還有很多需要進一步完善的地方，如在存、取、貸的靈活性和自由度上還應有所提高。
地方政府組認為，集約利用土地需要資金和技術保障。資金的來源，主要得靠中央財政的支持。只要資金有保證，依靠成熟的土地規劃和整理技術，地方政府有能力提高單位土地産出率和建築容積率。
企業組認為，集約利用土地是企業社會責任的表現。但企業的本能是追求利潤最大化。集約利用土地應服從企業這個目標。希望對現在建設用地進行調整，讓産業集中、土地集聚。廢棄地整治很有必要。
輿論理論組認為，集約用地，要重點關注農村閒置宅基地的調整利用問題。當前，我國農村宅基地的閒置浪費情況十分突出。宅基地復耕是增加優質耕地的一個重要途徑。但應看到，當前我國政策法規在宅基地的流轉、復耕問題上還很不完善，宅基地集約利用遇到交易成本高的障礙。
對策四：耕地資源佔補平衡
地方政府組認為，應該建立全國耕地佔補平衡機制，允許佔用土地指標跨區域流動；積極探索建立經濟發達省份與經濟欠發達省份土地指標流動的結對機制。當然，這個機制必須有一系列的技術措施保障。
企業組認為，耕地佔補平衡是可以做到的。通過土地整理，工業廢棄地可以復耕。但是，簡單地以填湖、填海等方式“造地”，會破壞生態平衡，不利於長遠發展。
輿論理論組認為，關鍵是看有沒有資金投入。荒地可以變成耕地，甚至沙地也可以變耕地。只有充分利用好資金和技術，耕地才可以造出來。造出來的耕地，可以補償被工業和城市佔用的耕地，做到佔補平衡。
對策五：改革土地産權制度
中央國家機關組認為，在地權改革上，繼續完善集體所有、家庭承包經營制是唯一正確的道路。但在實現家庭承包經營權的價值方面，還需要更多的配套改革。其中，重點是要完善土地承包經營權流轉市場，給家庭承包經營權真正實現其財産價值更多的渠道。
農民組認為，應該進行農地交易權創新設計，讓農民集體成為主體，直接進行市場交易。讓失地農民充分分享工業化和城市化的成果。關鍵在於土地價格機制。對於土地這種特殊商品，要設計出新的土地價格形成機制。
