國土資源部辦公廳關於徵求
對《國家土地督察條例（徵求意見稿）》意見的函

    《國務院辦公廳關於建立國家土地督察制度有關問題的通知》（國辦發〔2006〕50號）下發以來，在黨中央、國務院的正確領導下，在各省（區、市）人民政府及國土資源部門的積極支持下，國家土地督察制度實施取得了積極成效，為全面推進國家土地督察過的法制化建設奠定了較好基礎。

    根據《國務院2008年立法工作計劃》，我們起草了《國家土地督察條例（徵求意見稿）》，現將該稿公佈，面向社會徵求意見，請於2008年8月6日之前將意見以傳真或電子郵件方式回復。

    感謝對我們工作的大力支持！

    聯絡電話：（010）66558567　66558307

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    郵 件：tddc_zdc@mlr.gov.com.cn

    二〇〇八年七月二十四日

    附件：

國家土地督察條例
（徵求意見稿） 　　

　　第一章 總 則 　　

　　第一條 [立法目的]

　　為落實最嚴格的土地管理制度，完善土地執法監督體制，規範土地督察工作，制定本條例。

　　第二條 [督察制度]

　　國家實行國家土地督察制度。國務院設立國家土地總督察、副總督察，向地方派駐國家土地督察局。

　　國家土地督察機構根據國務院的授權，依照本條例規定對省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府的土地利用和管理情況進行監督檢查。

　　第三條 [督察原則一]

　　國家土地督察機構依照國家土地管理法律法規和政策進行監督檢查，在法定權限內作出督察意見和決定。

　　第四條 [督察原則二]

　　國家土地督察機構依法獨立行使督察職權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。

　　第五條 [督察原則三]

　　國家土地督察機構行使職權，不改變、不取代地方人民政府及其土地行政主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權。

　　第六條 [工作配合]

　　國務院發展改革、財政、人事、監察、審計等部門和地方各級人民政府及其有關部門應當支持、配合國家土地督察機構開展工作，並提供工作方便。

　　第七條 [督察經費]

　　國家土地督察工作經費列入財政預算，按照國家有關規定管理。

　　第八條 [特邀國家土地督察專員]

　　國家土地總督察根據工作需要，可以在國家機關、事業單位、社會團體中聘請特邀國家土地督察專員，協助國家土地督察機構對土地利用和管理情況進行監督。

　　特邀國家土地督察專員的聘請辦法，由國家土地督察機構制定。

　　第九條 [舉報制度]

　　國家土地督察機構建立舉報制度。

　　任何單位和個人有權對地方人民政府土地利用和管理中的違法違規行為，向國家土地督察機構提出檢舉和控告。

　　第十條 [表彰獎勵]

　　對在土地督察工作中做出突出貢獻的單位和個人，應當按照國家有關規定給予表彰或者獎勵。 　　

　　第二章 督察機構和督察人員 　　

　　第十一條 [督察機構]

　　國家土地督察機構由國家土地總督察、副總督察、派駐地方的國家土地督察局和國家土地總督察辦公室組成。

　　第十二條 [權限劃分]

　　國家土地總督察、副總督察統一領導全國土地督察工作。

　　派駐地方的國家土地督察局負責本督察區域內的土地督察工作。

　　派駐地方的國家土地督察局的設置及其督察區域由國務院規定。

　　第十三條 [國家土地督察專員]

　　派駐地方的國家土地督察局根據工作需要，可以向其督察區域內的有關地區派出國家土地督察專員及其辦公室，進行巡視和督察。

　　第十四條 [人員要求]

　　國家土地督察機構的工作人員必須熟悉土地管理和督察業務，忠於職守，秉公執法。

　　第十五條 [回避]

　　國家土地督察機構的工作人員開展督察工作，與被督察單位或者督察事項有利害關係的，應當回避。

　　第十六條 [督察證件]

　　國家土地督察機構的工作人員履行職責時，應當出示國家土地督察證件。

　　第十七條 [法律保護]

　　國家土地督察機構的工作人員依法履行職務，受法律保護。

　　任何單位和個人不得拒絕、阻礙國家土地督察機構的工作人員依法履行職務，不得打擊報複國家土地督察機構的工作人員。 　　

　　第三章 督察職權 　　

　　第十八條 [國家土地總督察職責]

　　國家土地總督察在國務院的領導下，對全國的土地利用和管理情況進行監督檢查，向國務院報告工作。

　　第十九條 [督察職責]

　　國家土地督察機構依法履行下列職責：

　　（一）監督檢查省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府執行土地管理法律法規和落實宏觀調控政策的情況；

　　（二）參與土地管理重大決策，開展土地利用和管理的調查研究，向國務院提出加強和改善土地管理的政策建議；

　　（三）監督檢查省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府主要負責人對耕地保有量、基本農田保護面積、土地利用規劃和年度計劃執行等負總責和耕地保護責任目標落實情況；

　　（四）監督檢查省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府土地審批事項和法定職責履行情況；

　　（五）監督檢查地方人民政府土地執法問責制落實情況；

　　（六）監督檢查省、自治區、直轄市和計劃單列市的土地利用方向、佈局、強度、效率等情況；

　　（七）法律、行政法規規定的其他職責。

　　第二十條 [督察職權]

　　國家土地督察機構從事土地督察工作，依法有權：

　　（一）向地方人民政府發出督察意見；

　　（二）對違反土地管理規定的有關地方人民政府主要領導人員、其他負有領導責任的領導人員和直接責任人員提出問責建議；

　　（三）要求地方人民政府提供有關土地利用和管理情況，參加地方人民政府有關土地管理的會議；

　　（四）查閱、複製地方人民政府有關土地管理的文件、檔案和資料，開展實地核查、調查取證，並可以對有關證據先行登記保存；

　　（五）法律、行政法規規定的其他權力。

　　第二十一條 [規劃計劃]

　　國家土地督察機構應當根據經濟社會發展狀況，結合土地管理特別是耕地保護工作的實際，制定督察工作規劃，擬定年度督察工作計劃，確定年度督察工作重點。

　　第二十二條 [督察報告]

　　國家土地總督察每年向國務院提出年度督察報告，全面反映監督檢查地方人民政府土地利用和管理的情況。

　　派駐地方的國家土地督察局每年形成省、自治區、直轄市和計劃單列市年度督察報告報國家土地總督察。

　　第二十三條 [督察形式一]

　　國家土地督察機構應當對省、自治區、直轄市和計劃單列市貫徹執行國家土地管理和宏觀調控政策情況進行監督檢查。

　　第二十四條 [督察形式二]

　　國家土地督察機構應當對依法由國務院批准和省、自治區、直轄市人民政府批准的土地審批事項進行監督檢查。

　　依法由國務院審批的土地審批事項，省、自治區、直轄市人民政府在報國務院時，應當同時將上報文件抄送負責該地區督察工作的派駐地方的國家土地督察局備案。依法由省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府審批的土地審批事項，省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府應當及時將批准文件抄送負責該地區督察工作的派駐地方的國家土地督察局備案。

　　省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府應當對上報文件、資料的真實性、合法性負責。

　　第二十五條 [督察形式三]

　　國家土地督察機構應當對地方人民政府土地違法案件查處情況進行監督檢查。

　　第二十六條 [督察形式四]

　　國家土地督察機構可以對一定時期內有關行業用地的佔補平衡落實情況、建設用地標準執行情況、土地供應政策執行情況、徵地補償安置落實情況等進行監督檢查。

　　第二十七條 [督察形式五]

　　國家土地督察機構可以對有關市、縣行政區域內一定時期的土地利用規劃和年度計劃執行情況、耕地保護責任目標落實情況、土地供應情況和土地執法情況等進行監督檢查。

　　第二十八條 [通報]

　　派駐地方的國家土地督察局應當向省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府通報督察重點、督察結果等督察工作情況。

　　省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府應當及時向派駐地方的國家土地督察局通報本行政區域內土地利用和管理的重大情況，提供有關土地管理的政策文件。 　　

　　第四章 督察權的行使 　　

　　第二十九條 [發現機制]

　　國家土地督察機構應當採取有效措施，充分運用信訪、舉報、新聞監督等途徑，建立和完善土地違法違規問題的發現機制。

　　第三十條 [技術手段]

　　國家土地督察機構應當運用高科技手段，提高裝備和技術水平，建立土地督察信息系統，全面了解全國土地利用和管理情況。

　　第三十一條 〔技術支持單位選擇〕

　　國家土地督察機構履行職責，需要技術支持的，應當選擇有資質的單位承擔。符合條件單位的目錄，由國家土地督察機構定期公佈。

　　第三十二條 [督察建議]

　　有下列情形之一的，由派駐地方的國家土地督察局向有關地方人民政府發出《國家土地督察建議》：

　　（一）土地利用和管理工作中存在苗頭性、傾向性問題，可能産生嚴重後果的；

　　（二）土地利用和管理工作中有違法違規行為，但情節較輕，未造成嚴重後果的。

　　第三十三條 [糾正意見]

　　派駐地方的國家土地督察局在監督檢查由國務院批准的土地審批事項時發現有違法違規問題的，應當及時向國家土地總督察報告。

　　派駐地方的國家土地督察局在監督檢查由省、自治區、直轄市人民政府批准的土地審批事項時發現有違法違規問題的，應當在30日內向省、自治區、直轄市人民政府發出《國家土地督察糾正意見》。

　　第三十四條 [糾正意見的履行]

　　有關地方人民政府應當自接到《國家土地督察糾正意見》之日起30日內，按照《國家土地督察糾正意見》的要求，採取措施進行糾正，並將糾正情況及時報發出《國家土地督察糾正意見》的派駐地方的國家土地督察局。

　　第三十五條 [整改意見]

　　有下列情形之一的，由派駐地方的國家土地督察局向有關地方人民政府發出《國家土地督察整改意見》：

　　（一）土地違法違規行為情節和後果比較嚴重，社會影響比較惡劣的；

　　（二）違反土地管理法律法規，造成土地管理秩序混亂的；

　　（三）未按照《國家土地督察糾正意見》的要求組織糾正、糾正不力或者沒有達到糾正要求的。

　　第三十六條 [整改意見的履行]

　　有關地方人民政府應當自接到《國家土地督察整改意見》之日起60日內，按照《國家土地督察整改意見》的要求，採取措施進行整改，並將整改情況及時報發出《國家土地督察整改意見》的派駐地方的國家土地督察局。

　　第三十七條 [限期整改決定]

　　有下列情形之一的，由國家土地總督察向省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府發出《國家土地督察責令限期整改決定》：

　　（一）土地違法違規行為情節和後果特別嚴重，社會影響極其惡劣的；

　　（二）嚴重違反土地管理法律法規，造成土地管理秩序嚴重混亂，無法正常履行土地管理法定職責的；

　　（三）未按照《國家土地督察整改意見》的要求組織整改、整改不力或者沒有達到整改要求的。

　　第三十八條 [限期整改決定的履行]

　　有關省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府應當自收到《國家土地督察責令限期整改決定》之日起3個月內，採取有效措施對被責令限期整改地區進行整改，並及時將整改情況報國家土地總督察。

　　責令限期整改期間，暫停被責令限期整改地區的土地審批。

　　第三十九條 [限期整改延期]

　　被責令限期整改地區在限期整改期限內不能達到整改要求的，省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府可以向負責該地區督察工作的派駐地方的國家土地督察局提出延期申請，經國家土地總督察批准後，可以延長限期整改期限，但限期整改期限最長不得超過6個月。

　　延長限期整改期限的，繼續暫停該地區的土地審批。

　　第四十條 [結束限期整改]

　　被責令限期整改地區完成整改任務的，省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府應當向負責該地區督察工作的派駐地方的國家土地督察局報告有關情況，提出驗收申請。

　　第四十一條 [驗收]

　　派駐地方的國家土地督察局對被責令限期整改地區進行驗收，按下列情況分別處理：

　　（一）已經達到整改要求的，報國家土地總督察批准後下發《結束限期整改通知》，恢復該地區的土地審批。

　　（二）未達到整改要求的，由國家土地總督察報國務院處理。

　　第四十二條 [督察報告使用]

　　年度土地督察報告應當作為編制修改土地利用規劃、下達土地利用年度計劃和分配新增建設用地土地有償使用費等的重要依據。

　　第四十三條 [督察報告落實]

　　省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府應當將年度土地督察報告指出問題的糾正情況和改進措施等，向國務院作出報告。

　　第四十四條 [問責建議]

　　有下列情形之一，有關縣級以上地方人民政府主要領導人員和負有責任的領導人員依法應當承擔行政責任的，派駐地方的國家土地督察局應當作出《國家土地督察移送通知書》，移送省、自治區、直轄市人民政府處理：

　　（一）土地管理秩序混亂，致使一年度內本行政區域違法佔用耕地面積佔新增建設用地佔用耕地總面積的比例達到15%以上或者未達到15%，但造成惡劣影響等其他嚴重後果的；

　　（二）發生土地違法案件造成嚴重後果的；

　　（三）對違反土地管理規定行為不制止、不組織查處的；

　　（四）對違反土地管理規定行為隱瞞不報、壓案不查的。

　　有關地方人民政府應當及時將處理結果告知派駐地方的國家土地督察局。對未及時處理或者處理不到位的，由國家土地總督察通報國務院行政監察機關。

　　第四十五條 [督察文書格式]

　　國家土地督察文書格式，由國家土地督察機構制定。 　　

　　第五章 法律責任 　　

　　第四十六條 [地方政府問責]

　　有關地方人民政府有下列情形之一的，由國家土地總督察下達決定，暫停該地區土地利用年度計劃的實施；情節嚴重的，扣減下一年度該省、自治區、直轄市和計劃單列市土地利用年度計劃指標：

　　（一）土地管理秩序混亂，致使一年度內本行政區域違法佔用耕地面積佔新增建設用地佔用耕地總面積的比例達到15%以上或者未達到15%，但造成惡劣影響等其他嚴重後果的；

　　（二）發生土地違法案件造成嚴重後果的；

　　（三）拒不履行督察意見造成嚴重後果的。

　　第四十七條 [地方政府領導人員問責]

　　國家土地督察機構在監督檢查中發現地方人民政府有本條例第四十四條規定四種情形之一的，由國家土地督察機構通報任免機關或者監察機關按照管理權限，對有關地方人民政府主要領導人員和其他負有責任的領導人員，給予警告或者記過處分；情節較重的，給予記大過或者降級處分；情節嚴重的，給予撤職處分。

　　第四十八條 [拒不履行督察意見的責任]

　　有關地方人民政府對國家土地督察機構的督察意見拒不履行的，由國家土地總督察通報任免機關或者監察機關按照管理權限，對有關地方人民政府主要領導人員以及省、自治區、直轄市人民政府主要領導人員或者負有責任的領導人員給予警告或者記過處分；情節較重的，給予記大過或者降級處分；情節嚴重的，給予撤職處分。

　　第四十九條 [不配合督察工作的責任]

　　有關地方人民政府違反本條例規定，有下列行為之一的，由國家土地督察機構責令改正；拒不改正的，對負有直接責任的領導人員和其他直接責任人員，由任免機關或者監察機關按照管理權限給予行政處分：

　　（一）拒絕提供有關土地利用和管理情況的；

　　（二）拒絕、阻礙國家土地督察機構的工作人員查閱、複製地方人民政府有關土地管理的文件、檔案和資料或提供的文件、資料等不真實的；

　　（三）拒絕、阻礙國家土地督察機構的工作人員實地核查、調查取證或對有關證據先行登記保存的；

　　（四）未及時將土地審批事項的上報文件抄報派駐地方的國家土地督察局備案的；

　　（五）其他妨礙國家土地督察機構及其工作人員履行職責的行為。

　　第五十條 [打擊報復督察人員的責任]

　　打擊報複國家土地督察機構的工作人員的，依法給予行政處分；構成違反治安管理行為的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定進行處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　第五十一條 [督察人員的法律責任]

　　國家土地督察機構及其工作人員違法行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，造成損害的，應當依法賠償。

　　第五十二條 [督察人員的瀆職責任]

　　國家土地督察機構的工作人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。 　　

　　第六章 附 則 　　

　　第五十三條 [公佈實施]

　　本條例自 年 月 日起施行。 　　

關於《國家土地督察條例（徵求意見稿）》的説明 　　

　　一、立法必要性

　　建立國家土地督察制度，是黨中央、國務院為了加強土地管理，實行世界上最嚴格的土地管理制度，經過慎重考慮，作出的一個重大決策。2004年，《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）明確提出了建立國家土地督察制度。2006年，《國務院辦公廳關於建立國家土地督察制度有關問題的通知》（國發〔2006〕50號，以下簡稱國務院50號文件）正式下發，國家土地督察制度開始實施。

　　國家土地督察制度實施以來，工作已經取得了初步成效。通過履行對省級和計劃單列市人民政府耕地保護責任目標落實情況的監督檢查職責和開展專項督察，促進了實行最嚴格的土地管理制度，初步顯示了國家土地督察的作用。同時，國家土地督察制度也得到了地方政府的支持，29個省（自治區、直轄市）、3個計劃單列市和新疆生産建設兵團專門下發文件支持國家土地督察機構開展土地督察工作。

　　目前，有關國家土地督察制度的規定散見於國務院的文件等，國家土地督察工作尚無較為完善、系統的法律法規可依，在一定程度上影響了督察制度的落實。制定《國家土地督察條例》（以下簡稱《條例》），對於保障和規範國家土地督察工作，建立和完善國家土地督察制度，合理劃分中央和地方職權，保證土地調控政策有效實施，從而落實最嚴格的土地管理制度，具有重要意義。

　　二、起草過程

　　《條例》已經被列入《國務院2008年立法工作計劃》中需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目。國土資源部高度重視《條例》的起草工作，部長、黨組書記、國家土地總督察徐紹史同志專門主持召開會議研究，將《條例》作為出臺類立法項目，列入《國土資源部2008年立法工作計劃》，並明確要求在2008年9月前將《條例》（送審稿）報送國務院。

　　為加強《條例》的立法工作，部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春同志親自擔任起草領導小組組長，多次召開專題會議研究《條例》起草工作，並明確由國家土地總督察辦公室牽頭，法律中心和信息中心共同負責《條例》的起草和研究工作。

　　起草小組在調查研究的基礎上，根據國務院50號文件，參考國內外有關督察方面的先進法律制度和實踐經驗，結合國家土地督察工作的實際，形成了《條例》初稿。2008年4月，國家土地總督察辦公室專門徵求了九個派駐地方的國家土地督察局的意見，並在濟南召開研討會，就《條例》涉及的若干重點問題進行深入研討。根據會議和研究的有關情況，起草小組對《條例》初稿多次修改，幾易其稿，並再次徵求了九個派駐地方的國家土地督察局和有關方面的意見，形成了《條例》徵求意見稿。《條例》（徵求意見稿）共六章五十三條。

　　三、需要説明的幾個問題

　　（一）關於《條例（徵求意見稿）》的立法指導思想。

　　《條例（徵求意見稿）》以落實黨中央、國務院領導的決策精神為主線，注重將國務院50號文件法律化。同時，根據國務院領導同志對國家土地督察工作的最新指示精神，結合國家土地督察工作的實踐，參考國內外有關督察方面的先進制度和實踐經驗，對督察機構和督察人員、督察職責、督察職權、督察權的行使以及法律責任等作出了規範。

　　（二）關於督察機構的定位。

　　國家土地督察機構在履行督察職責的同時，也要為地方經濟社會發展服務。為此，《條例（徵求意見稿）》明確，國家土地督察機構根據國務院的授權，對省、自治區和計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查，落實國家的宏觀調控政策。同時，《條例（徵求意見稿）》還規定，對於地方人民政府土地利用和管理中存在的苗頭性、傾向性問題，可能産生嚴重後果的，由派駐國家土地督察局向地方人民政府發出督察建議，對地方人民政府的土地利用和管理行為進行督促和提醒。

　　（三）關於督察形式。

　　國家土地督察機構履行督察職責，行使督察職權，形式和手段應多樣化，以對省級和計劃單列市人民政府土地利用和管理行為進行事前、事中、事後全方位的監督檢查，落實黨中央、國務院的決策。《條例（徵求意見稿）》規定了五種督察形式：一是對省、自治區、直轄市和計劃單列市貫徹執行國家土地管理和宏觀調控政策情況進行監督檢查；二是對依法由國務院批准和省、自治區、直轄市人民政府批准的土地審批事項進行監督檢查；三是對地方人民政府土地違法案件查處情況進行監督檢查；四是對一定時期內有關行業用地的佔補平衡落實情況、建設用地標準執行情況、土地供應政策執行情況、徵地補償安置落實情況等進行監督檢查；五是對有關市、縣行政區域內一定時期的土地利用規劃和年度計劃執行情況、耕地保護責任目標落實情況、土地供應情況和土地執法情況等進行監督檢查。

　　（四）關於對督察權行使的監督。

　　有權必有責，國家土地督察機構在行使法定職權的同時，也要有相應的責任。《條例（徵求意見稿）》明確，“國家土地督察機構行使職權，不改變、不取代地方人民政府及其土地行政主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權。”此外，《條例（徵求意見稿）》對督察意見發出的程序和時限都作出了具體的規定，並要求國家土地督察機構的工作人員開展督察工作，與被督察單位或者被督察對象有利害關係的，應當回避。《條例（徵求意見稿）》還規定了國家土地督察機構及其工作人員違法行使職權、徇私舞弊等行為的法律責任。