省級土地利用總體規劃修編工作座談會在河北召開

    8月22日～23日，省級土地利用總體規劃修編工作座談會在河北省三河市召開。國土資源部副部長鹿心社出席會議並講話。他強調，要深入領會國務院常務會議精神，把握好土地利用總體規劃修編的原則要求，從法制、體制、機制上確保《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）》目標任務的落實。

    鹿心社強調，8月13日國務院第22次常務會議，審議並原則通過了《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）》。會議對修編各級土地利用總體規劃提出了明確要求，我們要深入領會。一要嚴格保護耕地。堅守18億畝耕地紅線，直接關係群眾的基本生活、糧食安全和社會穩定，對內關係到長治久安，對外關係到能不能與其他國家和諧相處。二要節約集約利用土地。交通、廠礦、城鎮各類建設都要把規劃節地放在首位，開展節地技術研究，更好地節約集約利用土地。三要加強規劃對土地利用的整體控制。做好城鄉建設、交通、能源、水利、生態建設等相關規劃與土地利用總體規劃的銜接，嚴格依據土地利用總體規劃，從嚴審查各類規劃的用地規模和標準，凡不符合土地利用總體規劃的，必須及時調整和修改，核減用地規模，調整用地佈局。四要有強有力的措施保障。地方各級政府主要負責人要對本行政區域內的土地管理和耕地保護負總責，按照下級規劃服從上級規劃的原則，組織修編土地利用總體規劃，落實《綱要》確定的各項目標和任務。另外還要求推動土地利用規劃立法，從嚴制定用地標準和用地政策，強化地價、稅費等利益調節機制，加大土地規劃執法力度。大家要認真學習國務院常務會議精神，在規劃修編工作中扎紮實實地貫徹好、落實好。

    鹿心社指出，各地在組織和指導規劃修編各項工作中，要切實把握好以下幾項基本原則：一要堅守18億畝耕地紅線。這是一項重要的基本國策，也是一項嚴肅的政治任務，各地要按照《綱要》分解確定的目標，層層落實。二要保障科學發展用地。《綱要》將城鄉建設用地規模作為約束性指標加以調控，各地不得突破。各項建設都要堅持節約集約用地的方針，通過科學統籌，合理安排，保障經濟社會科學發展的必需用地。三要優化土地利用結構。城鎮建設用地可以隨著城鎮化水平逐步增加，但農村建設用地應逐步減少，新增建設用地中工礦用地比例要逐步下降。四要強化國土空間管制。省級規劃修編要對空間管制提出明確要求，嚴格劃定城鎮工礦和農村居民點的擴展邊界。除基礎設施外，各項建設都要在建設用地擴展邊界內安排。

    他強調，要認真研究制定保證規劃實施的措施，從法制、體制、機制上保證規劃的落實。一要落實耕地保護共同責任，二要對建設用地實行全程監督管理，三要發揮地價、稅費的調控作用，四要建立規劃實施監管機制，四要加大對違反規劃的查處力度。

    會議還就推進省級規劃修編工作時間要求、工作進度和審查報批、技術規程等事項進行了討論。全國各省（區、市）國土資源廳（局）有關同志參加會議。（記者 田春華）  

共同的任務 神聖的責任
——全國土地利用總體規劃綱要中保護耕地思路形成過程

    8月13日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，審議並原則通過《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）》。會議指出，土地利用總體規劃是落實土地宏觀調控和土地用途管制、規劃城鄉建設的重要依據，是實行最嚴格土地管理制度的一項基本手段。科學制定並嚴格實施土地利用總體規劃，關係國家和人民的長遠利益。

    對於備受社會關注的這一輪土地利用總體規劃修編來説，這是一個鼓舞人心的消息。自2006年9月6日國務院第149次常務會議以來，圍繞18億畝耕地紅線目標的落實，全國土地利用規劃修編的思路逐漸清晰。經過長達兩年時間的修改完善，再次提交國務院審議的《規劃綱要》以切實保護耕地為前提，以保障科學發展為主線，對未來15年我國土地開發、利用和保護作出了科學、合理的安排和部署。

    總理承諾重千鈞

    過去的一年，對新一輪土地利用總體規劃修編來説，可以用“撥雲見月”來形容。

    這一年，圍繞“18億畝耕地紅線”的落實，從國土資源部門到各地政府，認識更加深化，分析更加透徹。18億畝耕地為什麼要守住、如何守住，有了明確的方向。

    2007年年初召開的全國兩會上，國務院總理溫家寶面對全國人民莊嚴承諾：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫後代。一定要守住全國耕地不少於18億畝這條紅線。”

    這是黨中央、國務院在新形勢下對土地管理和耕地保護工作提出的總要求。這樣的要求，首先要落實到作為未來土地利用藍圖的規劃上。18億畝耕地，為什麼要守住，能不能守住，是必須要想清楚的問題。

    守住18億畝耕地，首先是為了糧食安全。對於我們這個人口大國來説，吃飯始終是頭等大事。在農業生物技術沒有取得重大突破的前提下，只有守住一定數量的耕地，糧食安全才有基本的資源基礎，才能從容應對國際形勢的風雲變幻，才不會受制於人。

    保護耕地也是為了社會穩定。目前我國還有8億多農民。對他們來説，耕地既是重要的生産資料，也是基本的社會保障。

    守住18億畝耕地，同樣關係經濟安全。因為土地既是一切經濟活動的基本要素，也是生産單位獲得銀行信貸的重要籌碼。

    未來一個時期，隨著人口增長，工業化、城鎮化發展不可避免還要佔用大量土地。面對人多地少的特殊國情和人增地減的發展趨勢，在今後相當長一段時期內，土地資源的危機將突出表現在耕地上。

    “守住18億畝耕地紅線，是我們應對土地資源危機的基本態度，是中華民族賴以生存和發展的底線，是一項重大的政治任務，體現了中央遏制亂佔濫用耕地、促進節約集約用地的決心。”去年春天，國土資源部連續召開了幾次務虛會，與會專家圍繞新一輪土地利用規劃修編，提出了新思路。

    大家深刻體會到，必須充分認識我國的特殊國情和所處的特定發展階段，本著對人民、對子孫後代負責的態度，以高度的歷史責任感和使命感，編制出體現危機意識、體現國家戰略，經得起歷史考驗的土地利用規劃。

    18億畝耕地到底能不能守住、怎麼守住，不算賬就説不清楚。

    生態退耕是耕地減少的最大因素。據統計，1997年～2005年，全國耕地凈減少約1.2億畝，其中生態退耕減少耕地1.03億畝，佔耕地凈減少總量的85.83%。如何安排退耕還林計劃，將是確保18億畝耕地紅線的一個關鍵。

    非農建設佔用，是造成耕地減少的另一個重要因素。按照《土地管理法》規定，建設佔用耕地要“佔一補一”。這一點做到了，耕地總量不會因為建設佔用而減少。但是，我國適宜開墾的後備土地資源已經不多，在建設佔用趨勢不減的情況下，一旦後備資源不繼，非農建設佔用必然造成耕地的凈減少。況且，佔優補劣、佔多補少，這種情況依然存在。守住18億畝耕地，建設用地規模必須嚴格控制。

    當然，我們也能開闢建設用地新空間。我國未利用地數量很大，特別是沿海地區有大片的未利用地，其中相當一部分可以在遵守自然規律的前提下，通過有步驟地開發來搞建設。農村廣闊的空心村、宅基地也能騰出一些空間。另外，在用地普遍粗放浪費的前提下，各地都有不少存量用地，可望採取有效措施“逼”出來。

    ……

    守住18億畝耕地紅線，應當從嚴控制非農建設佔用耕地規模，加大土地整理復墾開發補充耕地力度，從數量和産能兩方面嚴格考核耕地佔補平衡；壓縮生態退耕規模，嚴格禁止擅自實施生態退耕；引導農業結構調整向有利於增加耕地的方向進行；加強耕地抗災能力建設，加大災毀耕地修復和補充力度，將災毀耕地數量降到最低。同時，對水田等優質耕地實行特殊保護，加強基本農田建設，大力實施“沃土工程”、移土培肥等重大工程，提高耕地綜合生産能力。

    如果這些都做到了，不僅到2010年守住18億畝耕地是切實可行的，經過努力，到2020年，這一目標也是可以實現的。

    守住18億畝耕地成為全黨全民共識

    問題是，一時間，對於守住18億畝耕地，各地區、各部門的態度和行動並不完全統一。與中央嚴格保護耕地的決心形成鮮明對照的是，不少地區和部門的關注點在增加用地指標上。

    再美妙的藍圖，最終都要落到實地上。大家意識到，這種狀況不改變，土地利用規劃確定的目標任務就難以實現，18億畝耕地紅線就難以守住。

    2007年6月召開的一次包括國土資源部黨組在內的高層內部會議，再次對修改後的土地規劃修編思路進行審議。這次會上，一個重要的成果是，對於如何守住18億畝耕地形成了一個共識。正如國土資源部部長徐紹史所説，保護和合理利用國土資源是全社會共同的任務，是各級政府、各相關部門和國土資源部門的法定職責、共同責任。

    守住紅線，需要中央的決心，全民的共識，部門的配合，地方的責任，社會的行動。

    堅守耕地紅線，這個壓力不僅在中央政府和國土資源部，地方政府本身就有這個責任。《土地管理法》規定，各省（區、市）要保證本行政區內的耕地總量不減少。守住18億畝耕地，必須想辦法將地方政府應該承擔的責任真正落到實處。

    守住紅線，也需要相關部門形成合力。交通、鐵道、水利等部門或行業規劃，不管是什麼名稱，最後都要落到土地上。事實上，各項基礎設施工程建設規劃提出的用地需求加起來，大大超過了土地利用規劃擬定的用地指標。可以想像，如果沒有這些部門的通力配合，守住18億畝耕地，幾乎是一句空話。

    保護耕地，還要激發起基層政府和廣大農民的積極性，轉化為全社會的自覺行動。

    基於以上認識，全國土地利用總體規劃修編工作委員會進一步完善了規劃修編思路，提出實現規劃目標的政策和建議。

    要求進一步提高各級黨委和政府對保護耕地和節約集約用地的重要性、緊迫性和艱巨性的認識，增強全黨對土地利用的統籌意識、大局意識和長遠意識。

    通過各種方式，加強土地國情、國策、國法教育。樹立全民人多地少的危機意識，珍惜土地，合理利用土地。

    全面落實耕地保護目標責任制，將耕地保護和節約集約用地目標的完成情況作為衡量地方經濟社會發展的重要依據，並納入地方黨委和政府領導的考核內容。

    18億畝耕地紅線是一個倒逼機制，各地各行各業都要從全局出發，同心協力堅守信念。城市不能過度擴展，廣場不能越建越大，馬路不能越修越寬，住房要求也要控制在國情許可的範圍內，更不能搞花園式工廠。建設部門要從總量上控制城鎮規模，減少建設佔用耕地；林業部門要在耕地總量不減少的前提下統籌安排生態退耕規模；農業部門要規範和引導農業結構調整向增加耕地數量方向發展；能源、交通、水利等部門要在土地利用規劃確定的建設用地總規模控制下，科學預測未來用地需求，在時序上作出合理安排，抑制過度超前建設和盲目重復建設，嚴格項目用地核算，遏制粗放浪費用地。

    在思想統一的基礎上，全國規劃綱要修編思路圍繞“以堅守18億畝耕地紅線為前提規劃農用地”、“以節約集約利用為重點規劃建設用地”、“以城鄉統籌和區域協調為導向規劃用地佈局”、“以保障實施規劃目標為重點加強和改進實施管理”等四方面內容，分別提出了規劃目標和措施。對堅守18億畝耕地保護目標作出了整體安排，包括嚴格控制耕地流失，加大補充耕地力度、強化耕地質量建設等。同時，對規劃期間的建設用地增量進行了壓縮。

    在熱切期盼中提交送審稿

    隨著我國城鎮化、工業化的加快發展，土地資源供需矛盾進一步凸現，土地利用規劃修編再次成為社會各界關注的熱點和焦點。有人甚至指出，土地利用規劃修編遲遲不能推進，影響甚大，“卡住了整個土地管理工作的脖子”。

    各地加快土地利用規劃修編的呼聲十分急切。一是上一輪全國土地利用總體規劃確定的全國建設用地指標已經被突破，不少地方正面臨無地可用的窘境；二是新一輪城市總體規劃修編正在推進，城市建設用地規模和佈局需要通過土地利用規劃修編確定；三是交通、水利等部門到2020年的規劃已經國務院批准，急需通過土地利用規劃修編對各類基礎設施用地作出安排；四是18億畝耕地保護目標要儘快分解到各地落實。

    的確，土地利用規劃修編是一件大事，也是一件難事。一方面，耕地紅線要牢牢守住；另一方面，經濟社會發展的合理用地需求也要保障。如何將諸多矛盾和難題統籌好、協調好，並切實在土地利用上起到引導和控製作用，是這一輪土地利用規劃修編面臨的最大問題。

    2007年下半年，根據國務院第149次常務會議和國務院領導的一系列指示精神，全國土地利用總體規劃修編工作委員會再次對規劃綱要進行了修改和完善。

    這次修改完善，圍繞落實18億畝耕地紅線目標，《規劃綱要》在原來的基礎上，進一步壓縮了建設佔用耕地規模，提出統籌各業各類土地利用，優化城鄉土地利用結構和佈局。要求加強建設用地空間管制，嚴格劃定城鄉擴展邊界，控制建設用地無序擴張；堅持開源節流，加大存量建設用地挖潛，合理利用未利用地和非耕地，積極拓展建設用地新空間；重視和發揮耕地的生態功能，嚴格控制佔用耕地進行生態建設，保持農用地基本穩定；穩定基本農田數量和質量，從數量和産能兩方面嚴格考核耕地佔補平衡；根據資源環境承載能力，實施差別化的土地利用政策，強化省級土地利用調控責任。

    同時強化了規劃實施的經濟手段，提出健全耕地保護的經濟激勵機制，加大對補充耕地的資金支持力度，逐步形成促進節約集約用地的稅費調節機制。要求從嚴制定用地標準和供地政策，按照節約集約用地的原則，完善能源、交通和公共設施等各類建設用地定額標準，嚴格審核各類建設項目用地和城鄉居民點用地，要求交通、廠礦、城鎮各類建設，都要把規劃節地放在首位，以土地供應的硬約束，推進土地利用方式和經濟發展方式的轉變。

    2007年年底再次召開的土地規劃部際聯席會議上，各部門的反映讓這輪規劃修編的承擔者們備感欣慰。大家一致認為，這次修改後的《規劃綱要》目標更加清晰，指導性更強，既落實了中央嚴守18億畝耕地紅線的要求，也兼顧了各方面發展的需要。對於進一步加強土地管理，促進土地節約集約利用，將起到重要的作用。

    2008年 3月21日，國土資源部副部長鹿心社主持召開土地規劃部際聯席會議第六次全體會議，對《規劃綱要》（送審稿）進行審議。部際聯席會議各成員單位代表表示原則贊成，同意儘快按程序報國務院審批。

    在社會各界的熱切關注下，新一輪土地利用總體規劃修編始終以堅守18億畝耕地紅線為前提，不斷調整完善思路，直至最終上報國務院。