關於對《北京市重點保護野生動物造成損失補償辦法（徵求意見稿）》的立法説明

    一、立法必要性

    在近年來，隨著國家和本市大力實施天然林保護、退耕還林、京津風沙源治理等林業重點工程，本市自然生態環境逐年改善，周邊山區、水庫、河流等區域的野生動物種類和數量明顯增多，人民群眾生態意識、保護野生動物觀念也得到加強。

    在廣大市民享受著生態環境逐步改善，人與野生動物和諧共處的美好生活之際，野生動物與人的矛盾也有所顯現，主要是郊區野生動物棲息地與當地群眾生産生活交界地區，近三年來，矛盾有加重趨勢。如延慶、昌平、房山、門頭溝等西部、北部山區區、縣部分地區的野豬、野兔損害農民莊稼、苗木，猛禽叼食家禽等野生動物造成當地居民財産損害的事件頻繁發生，對農民合法生産生活造成了嚴重的影響。一方面當地居民若採取地弓、地槍、毒藥、炸藥、鐵夾等非法行為進行防控的，就會直接對野生動物繁衍發展造成較大危害，倘若傷害到重點保護野生動物，還會觸犯刑律，承擔法律責任；另一方面，野生動物屬於國家所有，由當地居民自行承受不同程度的財産損失，顯然不合情理，也不符合國家賠償法等相關法律法規的立法精神。

    為了協調保護野生動物的最終社會目的與維護人們群眾切身合法利益的關係，需要政府在兩方面利益權衡中尋找均衡點，在積極正面宣傳同時，也有必要對因保護野生動物而對人民群眾生命財産造成的損失給予適當經濟補償。同時，強化對野生動物危害的預防控制手段，將事後的政府被動補償轉變為事先的積極有效預防，是防止野生動物對人類危害的治本之策，也是實現野生動物和人民群眾正常生産生活之間相協調、持續發展的根本。

    二、立法過程和徵求意見情況

    《中華人民共和國野生動物保護法》第十四條、第二十九條和《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》第十條對因保護重點保護野生動物造成損失進行補償作出了原則規定，並授權地方政府立法予以細化實施。因此，市園林綠化局自2007年起，組織進行了相關調研起草工作，該立法項目納入了我市五年（2008年-2012年）立法規劃，並列為2008年的計劃項目。

    在起草過程中，參考了野生動物保護方面的法律、法規，借鑒了雲南、陜西、吉林和西藏等地的現有經驗做法，結合國家林業局發佈的相關規定，針對野生動物危害、預防和補償情況專門到大興、通州、延慶、昌平等區、縣的野生動物基層管理部門和損害現場進行了調研，並就野生動物對農作物、果樹、魚類養殖等不同種類的損害、目前採取的措施、損害預防等情況召開了座談會。完成初稿後，市園林綠化局書面徵求了十四個區、縣林業主管部門的意見，同時邀請國家林業局、北京林業大學野保、林政、法規等方面的專家召開座談會，召集財政、發展改革、衛生、公安、勞動、農業等6個政府部門徵求意見。

    三、徵求意見稿的主要內容和有關問題説明

    徵求意見稿共16條，主要就立法目的、適用範圍、補償標準、補償的申請、審核和發放程序、資金管理和法律責任等內容進行了規定。同時考慮到野生動物危害預防控制措施在整個野生動物保護工作中的重要作用，本辦法還對野生動物預防救助體系、預防控制措施等內容進行了規定。現就徵求意見稿中的如下問題進行重點説明：

    （一）關於適用範圍

    本辦法主要規範本市行政區域內發生的因保護國家和本市重點保護陸生野生動物而造成的人身傷害或財産損失進行補償的活動。因此，不是在本市行政區域範圍內發生的損失，損失的發生原因不是因保護國家和本市重點保護陸生野生動物的，以及由於直接損害而造成的精神損失，均不能依據本辦法得到補償。在第二條第二款中對具體實施損失補償的相關肇事野生動物範圍作出進一步明確，規定“造成損失並給予補償的野生動物的種類，由市園林綠化局確定並向社會公佈”。

    （二）關於補償範圍

    徵求意見稿第六條第一款中具體規定了可以得到野生動物損害補償的三種情形：“1、人身受到直接傷害造成傷亡的（第五條規定應事發當日24小時報告）；2、農作物損毀的；3、圈養的牲畜、家禽受傷或者死亡的；此外還授權市園林綠化局可以在將來適時補充確定其他可以實施補償的損失情形”。

    此外，徵求意見稿第六條第二款還對“主動攻擊或者故意傷害野生動物的，擅自進入自然保護區的，馴養繁殖、運輸、經營利用的野生動物造成的，法律、法規、規章規定的其他禁止行為”等四種情形明確做出不予補償的規定。

    （三）關於補償的申請、審查和發放程序。

    就近便捷提出申請。徵求意見稿第七條規定：“當事人申請補償時，應當填寫市園林綠化局統一印製的申請表”，申請表印發到鄉鎮人民政府（地區辦事處）和街道辦事處，方便受害人在申請時進行填寫。

    申請時限要求。徵求意見稿第六條規定：“自人身傷害治療期結束或者財産損害發生之日起3個工作日內向損害發生地鄉鎮人民政府（地區辦事處）或者街道辦事處申請補償”。

    申請審查程序。徵求意見稿第八條規定：“接到申請的鄉鎮人民政府（地區辦事處）或者街道辦事處應當在3個工作日內進行初步調查；申請材料齊全、情況屬實的，應當在5個工作日內轉交本區、縣林業行政主管部門”。

    補償款發放制度。損失有人身和財産兩種。徵求意見稿第九條第四款：“損害事件發生地鄉鎮人民政府、街道辦事處，對申請人給予一次性補償費”。

    （四）關於補償損失種類和補償標準。

    徵求意見稿的補償標準是在國家賠償的標準和已經制定補償辦法的四個省市的現有標準基礎上，綜合考慮本市經濟發展水平制定的，並考慮補償制度的性質，在計算補償數額時設定了一定比例或額度。造成人身傷害的損失補償費計算標準，第十條第一款規定：“（一）醫療救治費用的90%；（二）因誤工減少的收入，按照本市上年度農村居民人均純收入日平均額和實際誤工天數計算，補償費最高不超過1萬元；（三）一次性殘疾補償，根據傷害程度確定，補償費最高不超過本市上年度職工年平均工資的5倍;（四）死亡補償、喪葬補助，補償費總額為本市上年度職工年平均工資的5倍。

    涉及財産的損失包括農作物損失和家禽家畜死傷損失。在確定補償數額時，綜合考慮預防措施採取情況，在確定補償比例基礎上，規定最高額補償時有百分之二十的浮動區別，以促使當事人積極採取預防，防止放任損失發生。農作物損失補償計算標準，第十條第二款規定：“（一）農作物損失，按照核實的損失量和當地區、縣上一年度該農作物的市場平均價格計算，補償全部損失的60%至80%；（二）受傷家禽家畜的治療費，補償實際發生治療費的50%至70%，最高額不超過該類家禽家畜價值的50%;（三）造成家禽家畜死亡的，補償費按此動物實際價值損失計算，補償全部損失的60%至80%”。

北京市重點保護野生動物造成損失補償辦法（草稿）

    第一條（立法目的）為保障單位和個人因保護國家和本市重點保護野生動物造成的損失得到補償的權利，預防和控制野生動物危害，根據《中華人民共和國野生動物保護法》和《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》，制定本辦法。

    第二條（適用範圍）在本市行政區域內，因保護國家和本市重點保護陸生野生動物（以下簡稱野生動物）造成損失的單位和個人，可以依照本辦法申請補償。

    前款所稱造成損失並給予補償的野生動物的種類，由市園林綠化局確定並向社會公佈。

    第三條（主管機關）市園林綠化局負責本市野生動物造成損失補償的組織指導和監督工作，制定並組織實施預防控制損失方案。

    區、縣林業行政主管部門負責本行政區域內野生動物造成損失的核實和補償認定工作。

    財政、衛生、農業和價格等相關部門根據自身職責做好資金保障、人員救護和損失認定等工作。

    第四條（政府責任）區、縣人民政府應當結合本行政區域內野生動物生物特性和活動規律，採取措施預防、控制野生動物所造成的危害。

    鄉鎮人民政府（地區辦事處）、街道辦事處應當做好野生動物造成損失的調查認定工作，村民委員會、居民委員會應當配合做好相關工作。

    第五條（人身傷亡報告）野生動物造成人身傷亡的，當事人應當自發生時起24小時內向當地鄉鎮人民政府（地區辦事處）、街道辦事處或者區、縣林業行政主管部門報告。鄉鎮人民政府（地區辦事處）、街道辦事處或者區、縣林業行政主管部門應及時登記事實經過並開展調查認定工作。

    第六條（補償範圍）野生動物造成損失有下列情形之一的，可以自人身傷害治療期結束或者財産損害發生之日起3個工作日內向損害發生地鄉鎮人民政府（地區辦事處）或者街道辦事處申請補償：

    （一）人身受到直接傷害造成傷亡的；

    （二）農作物損毀的；

    （三）圈養的牲畜、家禽受傷或者死亡的；

    （四）市園林綠化局確定的其他情形。

    損害事件有下列情形之一的，不予補償：

    （一）主動攻擊或者故意傷害野生動物的；

    （二）擅自進入自然保護區的；

    （三）馴養繁殖、運輸、經營利用的野生動物造成的；

    （四）法律、法規、規章規定的其他禁止行為。

    第七條（申請材料）當事人申請補償時，應當填寫市園林綠化局統一印製的申請表。

    申請人身傷害補償的，應當根據傷害程度分別提交下列材料：

    （一）醫療救治費用票據；

    （二）導致人身傷殘的，應當提供取得資質的司法鑒定機構出具的傷害鑒定證明；

    （三）導致人身死亡的，應當提供死亡證明。

    申請財産損失補償的，應當提交下列材料：

    （一）財産損毀地點、種類、數量等基本情況；

    （二）財産損毀現場和有關痕跡的錄像、圖片資料或者其他物證；

    （三）採取預防控制措施的證明資料。

    第八條（受理和決定）接到申請的鄉鎮人民政府（地區辦事處）或者街道辦事處應當在3個工作日內進行調查；申請材料齊全、情況屬實的，應當在5個工作日內轉交本區、縣林業行政主管部門。

    第九條（審核、公示）區、縣林業行政主管部門收到申請材料後，應當及時進行審查確認，在10日內提出補償或者不予補償的意見，並將意見的全部內容在本部門網站和損害事件發生地村民委員會、居民委員會現場進行公示，公示期限為7日。

    公示期內，對公示內容有異議的，可以向區、縣林業主管部門或者市園林綠化局提出。區、縣林業行政主管部門或者市園林綠化局應當及時進行調查核實；必要時，可以重新組織認定。

    公示期滿，沒有異議的，由損害事件發生地區、縣林業行政主管部門作出補償決定，辦理補償手續。

    損害事件發生地鄉鎮人民政府、街道辦事處，對申請人給予一次性補償費。

    對補償決定不服的，可以向當地區、縣人民政府或者市園林綠化局申請復核。

    第十條（補償種類和標準）造成人身傷害的損失補償費，按照以下標準計算：

    （一）醫療救治費用的90%；

    （二）因誤工減少的收入，按照本市上年度職工年平均工資的日平均額和實際誤工天數計算，補償費最高不超過本市上年度職工年平均工資的0.5倍；

    （三）一次性殘疾補償，根據傷害程度確定，補償費最高不超過本市上年度職工年平均工資的5倍;

    （四）死亡補償、喪葬補助，補償費總額為本市上年度職工年平均工資的5倍。

    造成財産損失的補償費，按照以下標準計算：

    （一）農作物損失，按照核實的損失量和當地區、縣上一年度該農作物的市場平均價格計算，補償全部損失的60%至80%；

    （二）受傷家禽家畜的治療費，補償實際發生治療費的50%至70%，最高額不超過該類家禽家畜價值的50%;

    （三）造成家禽家畜死亡的，補償費按此動物實際價值損失計算，補償全部損失的60%至80%。

    第十一條（資金管理）市和區、縣人民政府應當建立專項資金，用於野生動物造成損失的補償、調查勘驗、宣傳培訓、預防控制等工作，實行專款專用，不得挪作他用。

    財政、審計部門應當加強對野生動物造成損失補償專項資金使用撥付情況的監督檢查。

    各級財政資金承擔補償比例，由市財政行政主管部門會同市園林綠化局制定。

    第十二條（預防控制）市和區、縣人民政府應當採取下列措施，保障人畜安全和農業、林業生産活動，預防和控制野生動物造成的危害：

    （一）工程技術和生物技術手段；

    （二）以警示牌、宣傳手冊、電視報刊等形式宣傳野生動物保護的法律法規和保護防護知識；

    （三）在野生動物危害地區開展有關野生動物生物習性、防護技術等內容的培訓工作；

    （四）組織專家進行調查研究，提出防範措施建議。

    區、縣人民政府應當對採取有效防護措施的單位和個人，給予適當補貼。

    第十三條（法律責任）虛報、冒領野生動物造成損失補償費的，由區、縣林業行政主管部門責令退回；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法查處。

    第十四條（行政責任）國家工作人員違反本辦法規定有下列情形之一的，由其主管部門或者監察機關給予行政處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法查處：

    （一）故意刁難、拖延、不按規定時限調查野生動物造成損害事件或者發放補償費，造成嚴重後果的；

    （二）虛報、冒領補償費的；

    （三）徇私舞弊、貪污挪用補償費的。

    第十五條（水生動物補償）國家和本市重點保護水生野生動物造成損失的補償工作，按照有關規定執行。

    第十六條（實施日期）本辦法自2009年 月 日起施行。