嚴格控制建設用地規模 保障經濟社會科學發展

全國土地利用總體規劃修編工作委員會

    充分認識我國建設用地利用現狀

    根據全國土地利用變更調查，到2005年底，我國共有建設用地3192.24萬公頃（47884萬畝），其中，居民點及工礦用地2601.51萬公頃(39023萬畝)，交通運輸用地230.85萬公頃（3463萬畝），水利設施用地359.87萬公頃（5398萬畝）。1997年～2005年，我國建設用地總規模從2918.04萬公頃增加到3192.24萬公頃，增長了9.40%，年均增幅為1.00%，有效保障了經濟社會各項事業發展的必須用地，對改善城鄉面貌，促進經濟發展、社會進步等起到了積極作用。單位建設用地二三産業産值從1996年的19.63萬元/公頃增加到2005年的50萬元/公頃，增長了1.5倍，年均增幅高達10.94%，從總體變化態勢來看，建設用地集約利用水平穩步提高。同時，城鎮工礦用地在城鄉建設用地中的比例由1996年的25%提高到2005年的30%，城鄉建設用地結構得到進一步優化，確保了我國城鎮化、工業化進程的順利推進。

    但是我們也要清醒地看到，我國建設用地利用在部分地區還存在一些不盡如人意的地方，土地資源粗放浪費現象依然突出。一些地方在城鎮建設中盲目攀比，貪大求洋，搞花園式工廠、寬馬路和大廣場，土地資源浪費十分嚴重。工業用地利用強度普遍偏低，部分地區單位土地投資強度每畝只有幾十萬元，工業用地平均産出率遠低於發達國家水平，全國工業項目用地容積率僅為0.3～0.6，造成了隱性的土地閒置。農村建設用地與農村人口的變化呈逆向發展趨勢，1997年～2005年，我國鄉村人口減少了9633萬人，而農村居民點用地卻增加了11.75萬公頃（176萬畝），農村建設用地利用效率普遍較低。由於我國人多地少，土地的粗放利用，實際上進一步加劇了人地矛盾。

    正確把握建設用地未來供需態勢

    當前和今後一段時期，我國仍將處於城鎮化、工業化快速發展階段，到2010年和2020年，城鎮化率將分別達到48%和58%，城鎮人口及其附屬設施需求的增加、城鄉消費結構的升級，將使城鎮工礦用地需求量在相當長時期內保持較高水平。推進城鄉統籌和區域一體化發展，需要增加部分區域性交通、通訊等設施用地，完善基礎設施網絡架構，也將拉動基礎設施用地的進一步增長。建設社會主義新農村，改善農村生活生産條件，還將需要一定規模的新增建設用地週轉支撐。可以預見，未來一段時間內我國建設用地的總體需求依然較大。但是，隨著耕地保護和生態建設力度的加大，我國可用作新增建設用地的空間將十分有限，各項建設用地的供給面臨前所未有的壓力。

    因此，在我國建設用地供需矛盾日益突出的情況下，要保障經濟社會發展的合理用地，必須按照建設資源節約型社會的要求，立足保障和促進科學發展，嚴格控制建設規模，努力轉變土地利用方式，加快由外延擴張向內涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變，厲行節約集約，防止粗放浪費。

    《綱要》提出控制建設用地規模，既不是要限制經濟社會發展，也不是土地利用總體規劃的根本目的，而是要運用這樣一個規劃手段來參與宏觀調控，扭轉建設用地低效擴張的慣性趨勢，促進建設用地節約集約利用。通過嚴格控制建設用地規模促進形成土地節約集約利用的倒逼機制，以土地供應的硬約束來推動産業結構優化升級，進而實現經濟發展方式的根本轉變，促進經濟社會又好又快發展。

    切實增強科學發展用地保障能力

    切實增強科學發展用地保障能力，關鍵是要堅持土地節約集約利用，《綱要》要求重點抓好以下幾個方面工作。

    管住建設用地總量。根據産業結構調整和經濟發展方式轉變的客觀需求，合理確定建設用地規模，在土地利用總體規劃中做出總體安排，並將規劃分解為年度用地計劃，進一步強化土地利用總體規劃的調控作用。嚴格劃定城鎮工礦和農村居民點用地的擴展邊界，落實土地用途管制，重點加強對城鄉建設用地規模的控制，建立健全城鄉建設用地空間管制和建設項目用地前期論證制度，把建設用地規模控制真正落到實處。

    盤活建設用地存量。通過規劃引導、稅費減免、政策優先等手段，建立和完善盤活存量建設用地的激勵機制，加大存量建設用地挖潛力度，有效整合城鎮閒散用地，鼓勵各地、各行業低效建設用地的增容改造和深度開發利用，積極推行節地型城、鎮、村特別是城中村更新改造，大力提高現有建設用地對經濟社會發展的支撐能力。

    用好建設用地增量。合理調控城鎮工礦用地增長規模和時序，引導大中小城市和小城鎮協調發展，有效控制城鎮工礦用地過度擴張，從嚴控制城鎮工礦用地中工業用地比例。完善各類建設用地標準，嚴格審核各類項目用地。統籌安排、科學配置各類基礎設施用地，加強總體調控和規劃引導，鼓勵線性基礎設施並線規劃、集約佈局，節約用地。結合不同用地特性，積極探索地上地下統籌佈局模式，促進基礎設施用地效率和綜合保障能力的提升。充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，加快實行經營性基礎設施用地有償使用，增加土地取得成本，抑制粗放用地。

    優化建設用地結構。探索實行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相挂鉤政策，穩步推進農村建設用地整治，不斷優化城鄉建設用地結構，提高建設用地整體配置和利用效率。控制生産用地、保障生活用地、提高生態用地比例，促進城鎮用地內部結構調整優化，依據國家産業發展政策和土地資源環境條件，合理制定産業用地政策，優化工礦用地結構，改變佈局分散、粗放低效的現狀，切實提高城鎮工礦用地效率和效益。

    拓展建設用地新空間。繼續深化各類建設節約集約用地試點，積極推廣各項建設的節地技術和模式，科學引導城鄉地上地下空間的開發利用，大力推進工業生産立體配置技術改造，積極探索交通、水利等基礎設施建設的集約用地技術，努力以新技術、新模式拓展建設用地空間。同時，注重開源與節流並舉，加強對可建設未利用地開發的引導，積極拓展建設用地新空間，緩解建設用地供需壓力。（左玉強）