曹康泰:我國政府法制建設三十年
國務院法制辦公室主任 曹康泰

    1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，開啟了我國改革開放和社會主義現代化建設的歷史新時期。三十年來，適應改革開放和現代化建設的需要，我國的政府法制建設不斷推進，取得了重大成就。政府對政治、經濟、文化和社會生活的管理，基本實現了有法可依，實現了從主要依靠行政手段到把依法行政作為基本準則的根本性轉變。

    在探索中前進 在創新中發展

    改革開放三十年來，我國的政府法制建設緊緊圍繞黨中央的決策部署和國務院的中心工作，以推進依法行政、建設法治政府為主線，積極探索，不斷創新，大致經歷了三個發展階段。

    （一）起步階段（1978年至1989年）。改革開放以後，鄧小平同志深刻總結國際共産主義運動和我國革命與建設正反兩方面經驗，就加強社會主義民主法制建設作了一系列精闢論述。這些論述集中到一點，就是只有實行“法治”，國家才能興旺發達、長治久安。這標誌著我們黨治國理政的原則、理念和方式發生了重大轉變，為依法行政的提出做了政治上和思想上的準備，奠定了理論基礎。此後，我國大力加強民主法制建設，1982年制定了新憲法，先後出臺了刑法、民法通則等一批基本法律。同時，為了適應改革開放和經濟建設的需要，還相繼制定了中外合資企業法、外資企業法、經濟合同法等一系列調整經濟關係的法律、行政法規。

    （二）確立階段（1989年至1999年）。1989年公佈的行政訴訟法，標誌著依法行政進入了以監督行政權的行使、規範政府自身行為為重點的階段，是我國推進依法行政進程中的重要里程碑。從1989年到1999年的十年間，我國還先後制定了行政處罰法、行政復議法等一系列規範行政行為的法律。1993年11月，黨的十四屆三中全會作出了建立社會主義市場經濟體制的重大決策。市場經濟從某種意義上説就是法治經濟，要求政府依法行政、依法辦事。為了落實黨中央的決策，全國人大常委會、國務院先後制定了價格法、商業銀行法、廣告法等一批規範市場經濟的法律、行政法規。1997年9月，江澤民同志在黨的十五大報告中提出了依法治國基本方略，指出一切政府機關都必須依法行政。在此期間，依法行政在政府工作中的地位和作用得以初步確立。

    （三）全面推進階段（1999年至今）。為了落實依法治國基本方略，1999年國務院召開全國依法行政工作會議，發佈《關於全面推進依法行政的決定》，對推進依法行政工作作了專門部署。2003年3月新一屆國務院組成後修訂的《國務院工作規則》，把依法行政正式確立為政府工作的三項基本準則之一，明確規定依法行政的核心是規範行政權力。2004年3月，國務院發佈《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設法治政府的目標。2005年，重點抓了推行行政執法責任制工作。2006年，重點抓了行政復議工作。2007年，重點抓了市縣基層政府依法行政工作。2007年10月，胡錦濤同志在黨的十七大報告中，明確提出了依法治國基本方略深入落實，法治政府建設取得新成效的要求。2008年5月，國務院發佈了《關於加強市縣政府依法行政的決定》。

    轉變政府職能 規範行政行為

    改革開放三十年來，政府法制建設不斷加強，鄧小平同志提出的“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的民主法制建設的基本要求在政府工作中逐步得到落實。

    （一）國家政治、經濟、文化和社會生活基本做到“有法可依”，政府立法質量顯著提高。三十年來，國務院始終堅持政府立法決策與改革決策的統一，努力做到政府立法工作與改革開放和現代化建設進程相適應，取得了巨大成就：一是，為基本形成以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系作出了重要貢獻。從1979年到2008年11月底，國務院共提請全國人大及其常委會審議法律議案226件，制定行政法規1116件。國務院部門和有立法權的地方政府共制定規章26000多件。二是，政府立法工作理念不斷創新，政府立法工作重點隨著改革開放進程適時調整。隨著我國民主法制建設的逐步加強和經濟社會的發展，政府立法工作重點也由主要側重經濟領域立法，轉變為在繼續加強經濟調節、市場監管方面立法的同時，更加注重社會管理和公共服務方面的立法。三是，政府立法工作機制不斷創新，政府立法質量顯著提高。政府立法工作由主要依靠政府法制機構，轉變為實行立法工作者、實際工作者和專家學者相結合的機制，科學性、民主性和透明度也越來越高。探索建立了法規規章草案公開徵求意見、立法聽證會等擴大公眾有序參與政府立法的制度和機制。2003年至2007年，先後公佈了30多件法律草案、行政法規草案，向社會公開徵求意見。自2008年起，除涉及國家秘密、國家安全的外，所有行政法規草案都通過“中國政府法制信息網”向社會公開徵求意見，截至目前，已公佈了23件行政法規草案。探索開展了政府立法後評估和政府立法成本效益分析工作。

    （二）政府職能逐步轉變，行政管理方式不斷創新。行政審批制度改革是促進政府職能轉變，創新行政管理方式的重要切入點。2001年9月，國務院開始推進行政審批制度改革，並組織起草了行政許可法草案。2003年8月十屆全國人大常委會審議通過了這部法律。各地方、各部門按照國務院的要求，認真貫徹實施行政許可法，取得了重要成果：一是，取消、調整了一半以上的行政審批項目。截至2007年10月，國務院分四批取消、調整1992項行政審批，各級政府共取消、調整22000多項行政審批。二是，全面清理了行政許可依據和實施主體。各地方和58個國務院部門共清理行政許可依據25554件，廢止3981件，修改2493件；清理行政許可實施主體2389個，保留1932個，取消302個，調整71個。三是，遵循行政許可法確立的高效便民原則，創新了行政管理方式。建立了2100多個綜合性政府服務中心，採取“一個窗口對外”、“一站式辦公”等方式，簡化辦事程序，方便人民群眾。不少地方政府和政府部門還在網上開設辦事窗口，實施審批、提供服務。更多地運用間接管理、動態管理和事後監督等手段，積極發揮行政指導、行政合同等方式在行政管理中的作用。

    （三）改革行政執法體制，創新行政執法方式，行政執法行為得到嚴格規範。法律的生命在於實施。為了嚴格規範行政執法行為，國務院主要採取了以下幾項措施：一是，改革行政執法體制，全面推行相對集中行政處罰權。在總結試點經驗的基礎上，國務院于2002年發佈了《關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，在全國範圍內推行相對集中行政處罰權工作。目前，除經國務院批准的82個相對集中行政處罰權試點城市外，另有193個設區的市級政府和806個縣級政府開展了相對集中行政處罰權工作。二是，大力推行行政執法責任制和評議考核制度。2005年7月，國務院辦公廳發佈《關於推行行政執法責任制的若干意見》，對推行行政執法責任制工作作了專門部署和安排。全國已有30個省級政府、41個國務院部門完成了行政執法依據清理工作並向社會公開了清理結果，16個省級政府、45個較大的市級政府、15個國務院部門建立完善了行政執法評議考核制度。

    （四）完善行政監督制度，創新行政監督方式，對行政行為的監督不斷強化。三十年來，國務院逐步建立健全了行政監督制度，加強了對行政行為的監督：一是，建立健全行政復議制度，強化對具體行政行為的監督。1979年後相繼制定的海關法等法律，規定了行政復議制度。隨著1989年行政訴訟法、1990年行政復議條例的公佈，行政復議進入到規範發展階段。1999年行政復議法公佈後，行政復議制度得以全面建立。2007年5月，國務院公佈行政復議法實施條例，使行政復議的一些基本制度具體化，可操作性得到增強。一些地方和部門還探索創新行政復議制度，建立了行政復議聽證、案卷公開查閱等制度。隨著行政復議制度的逐步建立完善，許多違法或者不當的具體行政行為得到糾正，及時化解了大量複雜的行政爭議，有效地維護了人民群眾的合法權益。二是，建立完善法規規章備案制度，強化對抽象行政行為的監督。1987年，國務院開始進行法規規章備案工作。2000年，隨著立法法、規章制定程序條例和法規規章備案條例的相繼出臺，法規規章備案工作邁入法制化、規範化的軌道。目前，當年制定的法規規章基本做到了全部報備，一些與上位法相抵觸的法規規章得到及時處理，有效地維護了法制統一。三是，指導建立規範性文件備案制度，強化對規範性文件的監督管理。在國務院指導下，各地方探索建立了“四級政府、三級監督”的規範性文件備案審查制度。目前，各省級政府、90%以上的設區的市級政府和80%以上的縣級政府都建立了規範性文件備案制度，有效地解決了“紅頭文件”“亂”和“濫”的問題。

    （五）行政機關工作人員特別是領導幹部依法行政的意識和能力顯著提高，依法決策、依法辦事的自覺性明顯增強。改革開放以來，國務院高度重視對行政機關工作人員特別是領導幹部依法行政意識和能力的培養。按照國務院的要求和部署，各級政府和政府部門都以國務院公佈《關於全面推進依法行政的決定》、《全面推進依法行政實施綱要》為契機，組織開展了大規模的依法行政宣傳和培訓活動。各地方、各部門普遍建立了行政機關工作人員學法、用法制度，許多地方還建立了公務員錄用法律考試和執法人員崗位培訓制度。不少地方和部門把法律知識的學習列為領導幹部初任培訓、在職培訓的重要內容，並把依法行政情況作為幹部考核的重要指標。

    總結實踐經驗 加快建設法治政府

    總結改革開放三十年來推進依法行政、建設法治政府的豐富實踐，主要有以下幾條基本經驗：

    一是，必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。只有把黨的路線方針政策及時通過法定程序轉化為國家意志，成為全社會一體遵循的行為準則並確保其全面正確實施，才能從制度上、法律上保證黨的領導，保障人民當家作主的地位，才能真正實現黨的領導、人民當家作主、依法治國三者的有機統一。

    二是，必須把維護最廣大人民的根本利益作為出發點和落腳點。只有把促進人的全面發展，反映人民群眾的呼聲和意願，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為根本標準，才能得到人民群眾的擁護和支持，推進依法行政、建設法治政府才能取得實效。

    三是，必須把推進依法行政與政府職能轉變、行政管理體制改革有機結合起來。依法行政既要在現有行政管理體制下逐步推進，又要為政府職能轉變和行政管理體制改革提供必要的創新空間，保證政府職能轉變和行政管理體制改革的逐步到位。

    四是，必須堅持科學立法、民主立法，堅持政府立法、行政執法和行政監督並重。只有不斷創新政府立法工作機制，提高政府立法工作的透明度和公眾參與程度，才能不斷提高制度建設質量。同時，政府立法、行政執法和行政監督是依法行政的三個重要環節，應當三者並重、整體推進。

    五是，必須大力提高行政機關工作人員特別是領導幹部依法行政的意識和能力。只有加強對行政機關工作人員特別是領導幹部依法行政意識的培育，增強其法律思維能力，才能使依法行政從理念轉化為自覺行動，把依法行政貫穿于行政管理的全過程和各個環節，妥善解決經濟社會發展中的矛盾和問題。

    六是，必須堅持解放思想、改革創新，積極主動地研究新情況，解決新問題。只有堅持高舉解放思想的大旗，弘揚改革創新的精神，保持敢為人先的銳氣，才能及時發現新問題，形成新思路，提出新措施，取得新成效。