2009年第9號：“16省區市國稅部門稅收徵管情況審計調查結果”及
“18省區市財政預算管理情況審計調查結果”

16省區市國稅部門稅收徵管情況審計調查結果
（二〇〇九年七月十七日公告）

    根據《中華人民共和國審計法》的有關規定，2008年，審計署對廣東、湖北、內蒙古等16個省（自治區、直轄市）國稅部門2007至2008年的稅收徵管情況進行了審計調查。現將審計調查結果公告如下：

    一、基本評價

    審計調查結果表明，國稅部門近幾年通過推進依法治稅，不斷夯實稅收法制建設基礎，稅收徵管工作逐步走向規範化和法治化，重大違法違規問題與以往相比已明顯減少；通過推進稅制改革和稅收政策調整，逐步清理優惠政策，完善配套管理制度，稅收政策和管理制度不斷優化；通過大力實施科學化、精細化、信息化管理，稅收徵管工作從粗放式、共性化管理逐步向集約化、專業化管理轉變，稅收管理的質量和效率進一步提高；通過推行“一窗式”、“一站式”服務等方式優化納稅服務，積極為納稅人提供便利，節約成本，稅收徵納關係不斷改善。

    受國際金融危機影響，國內經濟2008年下半年出現下滑，國稅部門努力貫徹中央“擴內需、保增長、調結構、惠民生”的宏觀調控政策，加快推進結構性減稅，認真執行出口退稅調整政策，進一步精簡辦稅程序並主動提供納稅服務，幫助企業度過難關。與此同時，各級國稅局依法加強稅收徵管，努力克服經濟增速下滑、自然災害嚴重和政策性減收因素的影響。2008年，16個省（自治區、直轄市）國稅部門共組織稅收收入19 348.76億元，比2007年增加1731.24億元，增幅為10％，繼續保持了稅收收入平穩較快增長，為經濟社會發展提供了重要的財力保障。

    但調查發現，在稅收徵管工作中還存在一些執法不嚴的問題，不利於維護稅法的嚴肅性和建立公平的稅收環境；有些稅收制度還不夠科學合理，需要引起重視並加以完善。

    二、審計調查發現的主要問題

    （一）審計抽查了11個省（自治區、直轄市）的214戶申請緩繳稅款、延期申報繳稅以及繳稅情況異常的企業，發現國稅部門違規將71戶企業的130.92億元稅款延期徵收，佔企業當期應繳稅款的54％，其中：7個省級國稅局批准49戶不符合條件的企業緩繳稅款27.93億元；9個市、縣級國稅局批准13戶企業以各種虛假理由延期申報繳稅47.75億元；個別省級國稅局甚至在企業正常申報並有能力繳稅的情況下，將企業已申報的應繳稅款44.39億元延期至下年徵收。

    此外，還有13個省的62個縣級國稅局為完成稅收任務，違規向169戶企業提前徵稅和多徵稅款共23.4億元。

    （二）審計抽查了11個省（自治區、直轄市）的116戶享受高新技術稅收優惠的企業，其中85戶不符合條件的企業，享受稅收優惠36.31億元。

    （三）2007年，12個省（自治區、直轄市）的國稅部門共對58.75萬戶企業實行所得稅核定徵收，佔全部企業所得稅徵管戶數的39％。審計抽查12個省（自治區、直轄市）的176戶實行核定徵收的企業，有104戶（佔59％）具備查賬徵收條件，按規定不應實行核定徵收。這些企業2007年按核定徵收方式僅繳納所得稅1.14億元，若實行查賬徵收，按賬面利潤測算則應繳納稅款4.74億元。還有一些國稅局未按規定分類逐戶核定企業的應稅所得率，而是普遍執行較低的應稅所得率。

    （四）消費稅稅制設計不盡合理，稅收流失比較嚴重。現行稅制規定，煙、酒、化粧品等産品的消費稅均在生産環節主要從價計徵。調查發現，酒和化粧品類生産企業通過關聯交易等手段明顯壓低産品出廠價從而少繳消費稅的情況比較突出，主管稅務機關也普遍未對企業做納稅調整；捲煙生産企業消費稅計稅價格雖然由國家稅務總局核定，但有些産品的計稅價格遠低於銷售企業的批發價格，消費稅流失現象仍然存在。抽查的52戶應稅企業中有44戶存在此類問題，據測算，2007年至2008年這些企業共少繳消費稅116.15億元，是其同期實繳消費稅的27％。

    （五）一些稅收優惠政策與産業政策要求不夠協調。一些現行稅收優惠政策主要以企業性質、企業所在地域為條件，沒有充分體現國家控制高污染、高耗能（以下簡稱“兩高”）行業過快發展的要求。審計抽查287戶“兩高”企業，發現有156戶屬應關停、淘汰、限制或環保不達標企業，佔54％，2007年共享受稅收優惠19.01億元，佔其同期入庫稅收的51％。

    三、審計調查發現問題的整改情況

    審計調查結束後，審計署向國稅部門及時通報了審計調查結果，國家稅務總局及各省級國稅局對審計調查發現的問題比較重視，專門召開會議研究部署整改工作。截至目前，有關國稅局違規延期徵收的稅款基本上已徵繳入庫，部分省級國稅局已根據國家稅務總局要求，責成下屬單位對徵收過頭稅的相關責任人進行責任追究；部分國稅局對不具備高新技術企業資格和實際經營情況不符合高新技術企業認定條件的，已停止執行優惠政策並追繳稅款；有關徵收局對財務核算健全的企業基本上已由核定徵收改為查賬徵收，一些省國稅局已著手細化核定徵收管理辦法，擬分類逐戶核定企業應稅所得率並對外公示。國稅部門對一些企業利用關聯交易等方式避繳消費稅，以及稅收政策與産業政策不盡協調的問題十分重視，表示將進一步加強管理，並將會同有關部門認真研究完善相關稅收政策。目前，財政部、國家稅務總局已經對煙産品消費稅政策及相關管理規定進行了調整和完善。

    四、審計調查建議

    針對以上問題，審計署建議：

    （一）稅務部門應嚴格遵循稅法規定，進一步規範和加強減免緩稅審批，堵塞管理漏洞，防止稅款流失；完善企業所得稅核定徵收管理辦法，嚴格按規定確定適用範圍和徵收率，提高透明度，防止隨意性。

    （二）稅務部門要加強對消費稅計稅依據的審查，進一步完善消費稅稅收制度，研究將消費稅計徵環節從生産環節調整至批發、零售環節的可行性，從源頭上防止企業利用關聯交易等手段侵蝕消費稅，以充分發揮消費稅的調節功能。

    （三）稅務部門要按照産業政策和環保政策要求，儘快調整和完善各類稅收優惠政策，切實清理對高耗能、高污染和落後産能企業的稅收優惠，為稅收優惠設置“綠色”門檻，促進産業升級和節能減排，支持循環經濟發展。

18省區市財政預算管理情況審計調查結果
（二〇〇九年七月十七日公告）

    根據《中華人民共和國審計法》的有關規定，審計署2008年對18個省（自治區、直轄市）財政預算管理情況進行了審計調查，重點抽查了45個市（州）及其所屬106個縣（區、旗）。現將審計調查結果公告如下：

    一、基本情況和總體評價

    審計調查結果表明，在各級黨委、政府的有力領導下，財政部門堅持以科學發展觀為統領，緊緊圍繞建立和完善公共財政體制，積極推進財政各項改革，逐步規範財政預算管理，實現了財政收入較快增長。2007年，18省（自治區、直轄市）地方一般預算收入為1.49萬億元，比上年增長26.28％。2008年，在受國際金融危機影響的情況下，仍然增長32％。財力逐年增長保證了國家宏觀調控措施的貫徹落實，為經濟社會的穩定發展提供了有力保障。

    （一）繼續深化部門預算改革，著力提高預算管理水平。

    山東、河南等7省進一步加強部門預算制度建設，建立健全基本支出定員定額管理體系，穩步推進項目支出預算滾動管理，逐步完善預算分配製度。各地還積極推進國庫集中支付制度改革，不斷擴大國庫集中支付制度改革覆蓋面，山西、內蒙古等4省（自治區）已將所屬市縣全部納入國庫集中支付範圍。

    （二）積極創新徵管機制，逐步完善非稅收入管理。

    遼寧、湖南等3省在國家有關政府非稅收入管理政策指導下，積極研究和制定地方非稅收入管理制度，先後出臺了多項地方性規章，為規範非稅收入徵管秩序夯實了制度基礎；黑龍江、吉林等9省進一步深化非稅收入收繳管理改革，實行“單位開票、銀行代收、財政統管”，著力建立收繳管理新機制，為強化非稅收入收繳管理提供了機制保障。

    （三）全面加強支出管理，切實規範財政支出行為。

    廣東、雲南等6省積極探索建立專項資金運行機制，通過建立完善支出績效評價制度，逐步加大對重點支出的績效評價力度，著力提高專項資金使用管理水平。廣西、上海等5省（自治區、直轄市）積極完善政府採購監管機制，以規範採購行為、提高採購效率為重點，進一步強化政府採購監管，充分發揮財政資金使用效益。

    從審計調查情況看，通過改革，地方財政管理水平有了很大提高，取得了一定成效，但在預算管理和資金管理等方面仍存在一些需要進一步改進和完善的問題。

    二、地方財政預算管理中存在的主要問題

    （一）部分地方財政預算管理不嚴格。

    1．一些地方對上級專項補助的預算編報不夠完整。抽查的13個省本級預算2007年共少編中央專項補助2127.71億元，相當於上年中央專項補助3446.34億元的61.74％。其中6個省的中央專項補助全部未編入本級預算。市縣財政編報上級專項補助不完整的情況更為突出。抽查的29個市縣中有24個上級專項補助全部未編入本級預算。

    2．土地出讓收入等非稅收入未全部納入預算管理。近年來，國家先後出臺政策要求將土地出讓收入等非稅收入全額納入預算管理。但從調查情況看，一些地區執行國家政策還不到位。抽查的10個省本級、23個市本級和41個縣，2007年有848.26億元非稅收入未納入一般預算和基金預算管理，佔這些地區應納入預算管理的非稅收入的22.63％，其中16個市縣超過50％。從結構看，上述應納未納入預算管理的非稅收入主要是土地出讓收入626.42億元和已收繳的國有資本經營收益44.56億元，合計佔上述848.26億元的79.1％。

    3．部分城市的開發區預算收支未納入所屬城市本級預算管理。作為所屬城市本級的派出單位，開發區的預算收支應納入本級預算管理。但審計調查發現，抽查11個省的43個開發區中，有31個尚未納入2007年本級預算管理。這些開發區當年預算收支規模分別為234億元和246億元，佔抽查開發區預算收支的79.59％和78.09％。有的開發區預算收入在本級財政預算收入中已經佔有相當大的比重。

    産生上述問題的主要原因：一是地方人大審查批准預算的時間早于全國人大審查批准中央預算的時間，中央部分專項轉移支付未分解到地區和項目。因此，雖然財政部已要求地方按上年實際數或預計數來編制中央補助預算，但地方財政仍難以準確預計中央專項補助的具體數額並將其編入預算。二是對開發區財政收支應否納入所在地區本級預算管理，目前規定尚不明確。三是一些地方財政管理水平不高。

    （二）部分地方財政決算收支不準確。

    1．審計調查發現，一些地方對專項轉移支付資金採取了如下撥付方法：將專項資金在省本級列支後撥入專戶，再通過專戶向省本級或下級財政撥付。這種管理方式雖然有利於專款專用，但這些通過專戶撥付給下級財政最終使用的專項資金和滯留在省級專戶的資金實際虛增了省本級支出。抽查的13個省本級，2007年因上述原因虛增支出782.24億元，佔這些地區當年一般預算支出5191.6億元的15％。

    2．一些地方財政收支不夠準確。從抽查情況看，2007年有3個省本級、14個市本級和21個縣少列財政收入70.8億元；有1個省本級、4個市本級和8個縣少列財政支出100.49億元。此外，還有5個省本級、16個市本級和20個縣虛增財政支出149.04億元；有9個市縣虛增財政收入19.73億元。

    3．一些地方財力結余不實。審計調查發現，部分地區將一些無具體對應項目的資金結轉下年支出，造成當年結余不實。抽查的11個省本級、11個市本級和8個縣結轉下年的1510.38億元支出中，有282.3億元（佔18.69％）無具體對應項目：分級次看，主要是省本級結轉261.81億元，佔92.74％；分區域看，主要是東部地區5個省本級、6個市本級和7個縣結轉201.36億元，佔71.32％。按規定，這些無對應項目結轉的財力應體現為當年結余並納入下年預算安排使用。上述做法既影響了下年預算可統籌安排的財力，也不利於全面反映當年財政支出情況。

    上述問題産生的原因：一是一些地區財政管理還不能適應近年來財政收入增長較快的形勢，對大量增加的財政收入，還不能科學合理地安排好支出，往往通過賬務處理調增支出，將結余的財力留存下來，致使財政信息失真。二是財政部門未完全做到專戶管理與預算管理的協調一致，對於專戶資金預算管理，規定不夠細緻和明確，對於下級財政專戶管理中出現的新情況、新問題研究掌握不夠，管理機制尚不健全。

    （三）部分地方財政資金管理不嚴格。

    1．賬戶設置過多，資金大量沉澱。截至2007年末，抽查的15個省本級中有9個在商業銀行開設的賬戶數量均超過50個。在這些賬戶中，有些賬戶的核算內容交叉重復，財政資金管理較為分散。調查發現，有7個省本級存在同類資金分散在多個賬戶管理的問題。上述問題容易導致財政資金大量滯留，資金使用效益不高。據不完全統計，截至2007年底，抽查的15個省本級財政在商業銀行的賬戶資金餘額達3319.28億元。

    2．財政資金安全保障有待加強。目前，部分地方財政對外借款規模較大，截至2007年底，抽查的9個省本級暫付款餘額達653.77億元。有的地區暫付款長期未清理收回。同時國家早已明令禁止的財政資金辦信用的問題仍然存在。調查發現，抽查的4個省本級未按規定清理財政週轉金或變相設置新的財政週轉金，截至2007年底累計發放財政週轉金貸款118.75億元；還有5個省的一些部門違規將79.51億元財政資金有償出借給下級財政或企業。

    3．部分地方在收入徵管和支出管理上還存在一些違規問題。抽查的11個省本級、22個市本級和22個縣2005至2007年累計應徵未徵、違規減免和先徵後返財政收入共253.45億元。2007年，11個省本級、23個市本級和29個縣坐支、挪用非稅收入達239.1億元。

    産生上述問題的主要原因是，部分地方財政部門對資金管理重視不夠，特別是在近年來財政收入形勢較好、資金較為充裕的情況下，一些地方財政部門往往忽視了資金管理的效率性和安全性，加之在收支管理上遵守國家規定還不夠嚴格，導致一些違規行為時有發生。

    三、審計調查發現問題的整改情況

    18省（自治區、直轄市）地方政府高度重視審計調查提出的問題，根據本地區實際情況，積極組織有關部門研究制定整改措施並加以落實。一是進一步完善轉移支付和非稅收入預算管理。2009年，各省級財政均在按照財政部告知的轉移支付預計數編制省級預算的基礎上，將省對下補助預計數提前告知下級財政，切實提高了市縣預算編制的完整性。同時，各地陸續著手將土地出讓收入等應納未納入預算管理的非稅收入全額上繳國庫，納入預算管理。有的地區整改進度較快，于2008年底前已將調查發現的應納未納入預算管理的非稅收入全部繳入國庫。二是注重保證財政決算的真實性。各有關地區在整改中，均突出強調了財政決算要如實反映財政收入、支出和結余規模，有的地區已對虛列支出等問題通過調賬進行了糾正，有的地區還將長年結轉及已完事項的結轉財力列入了凈結余統籌安排。三是著力加強財政資金管理，加大賬戶歸併清理力度，嚴格規範有償出借財政資金行為。2008年，4個省（自治區）本級共撤銷了22個賬戶，有的地區已將專戶滯留專項資金撥付到下級財政或項目。

    四、審計調查建議

    （一）進一步加強預算管理，努力提高預算完整性。目前，中央財政雖已將下年轉移支付預計數提前告知地方，但與當年預算執行情況相比，預計數與實際數仍有較大差距。地方據此準確編報預算仍有一定難度。財政部應採取措施，進一步提高地方轉移支付預計數的科學性，以利於地方完整準確編制預算，同時儘快出臺政策，進一步明確開發區預算管理相關制度。

    （二）進一步規範專戶管理，切實保障決算真實性。當前對部分財政資金實行專戶管理的方式，既影響決算支出的真實性，也不利於地方政府和人大對預算進行管理和監督。財政部應加大專戶清理歸併力度，進一步完善國庫單一賬戶體系，在保證專款專用的同時，避免出現虛增財政支出的問題。

    （三）嚴格依法行政，切實加強監督。地方各級政府及其財政部門要切實提高財政管理水平，自覺依法行政，特別是地方財政部門要嚴格執行國家財政規章制度；地方各級人大要依法履行監督職責，切實加強對地方財政預算和決算的審查監督。

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             審計署財政審計司負責人就地方財政預算管理情況審計調查結果答記者問