銀監會有關部門負責人就發佈《新型農村金融機構
2009年-2011年工作安排》答記者問

    問:新型農村金融機構試點情況如何？

    答：銀監會自2006年來按照“低門檻、嚴監管；先試點、後推開”的原則，開展新型農村金融機構試點工作。在地方政府、財政、稅務等部門的支持配合下，經多方努力，新型農村金融機構試點工作取得了明顯成效，機構發展較好，風險可控,試點地區農村資金實現了部分回流，農村金融市場競爭得到了加強，農村金融服務得到了積極改善。截至2009年6月末，全國已有118家新型農村金融機構開業，從機構類型看，村鎮銀行100家，貸款公司7家，農村資金互助設11家；從地域分佈看，中西部地區84家，東部地區34家；從經營情況看，已開業機構實收資本47.33億元，存款餘額131億元，貸款餘額98億元，累計發放農戶貸款55億元，累計發放中小企業貸款82億元。多數機構已實現盈利，其中2009年累計盈利4074萬元。

    問:為什麼要進一步擴大培育和發展新型農村金融機構？

    答：新型農村金融機構雖然獲得了較快發展，但由於試點時間短，數量少，範圍小，加之農村金融的複雜性和改善農村金融服務的艱巨性，現有新型農村金融機構對緩解整個農村金融問題作用有限，農村金融仍然是整個金融體系中最薄弱的環節，進一步擴大培育和發展新型農村金融機構仍然非常必要：一是有利於緩解農村金融服務不足的矛盾。目前，為農村提供主要金融服務的農村合作金融機構服務能力和水平還有限，農村人均擁有機構網點、從業人員與實際需求相比差距仍然較大，農村金融服務不足矛盾仍很突出。二是有利於提高農村金融服務覆蓋率。2006-2008年，通過設立新型農村金融機構、現有銀行業金融機構設立分支機構和延伸服務，解決了1878個零金融服務鄉鎮的金融服務問題，但截至2008年末，仍有1424個鄉鎮沒有金融服務，農村金融服務覆蓋率仍有待提高。三是有利於改進農村金融市場競爭狀況。目前，農村吸儲機構眾多，但提供貸款等服務的機構大多卻只有農村合作金融機構和農業銀行，資金回流現象不同程度存在，壟斷經營情況仍較普遍，市場結構失衡，競爭有待進一步加強。四是有利於發揮各方參與機構培育發展的積極性。各級政府、各類資本通過各種方式向監管部門表達了設立新型農村金融機構，發展農村金融業務，改善農村金融服務，緩解中小企業融資難的強烈願望。為此，加大新型農村金融機構培育力度，有效促進金融支持社會主義新農村建設和中小企業發展顯得十分緊迫和必要。

    問:3年工作安排的工作目標和具體安排？

    答：三年工作安排的總體目標是，實現培育一批運行良好的新型農村金融機構，改善農村金融服務狀況，提升農村金融服務質量，增強農村金融市場競爭水平，完善農村金融組織體系，更好支持社會主義新農村建設的目標。

    三年工作安排的具體計劃是，2009年－2011年，全國35個省（區、市，西藏除外）、計劃單列市共計劃設立1294家新型農村金融機構，其中村鎮銀行1027家，貸款公司106家，農村資金互助社161家。這些新型農村金融機構，將主要分佈在農業佔比高於全國平均水平的縣域、中西部地區、金融機構網點覆蓋率低的縣域，以及國家、省級扶貧開發工作重點縣和中小企業活躍縣域。

    問:通過實施新型農村金融機構3年工作安排，將重點解決哪些地區金融服務問題？

    答：一是充分發揮“支農”作用，不斷改善農業地區金融服務狀況。在第一産業佔比高於全國平均水平（11.26%）的縣（市、區）設立新型農村金融機構973家，佔計劃數的75.2％。

    二是充分發揮金融支持經濟發展的作用，積極支持中西部地區經濟建設。在中西部19個省（區、市，西藏除外）設立新型農村金融機構853家，佔計劃數的65.9％。

    三是通過增加有效供給，提升金融機構網點覆蓋率低地區的金融服務水平。在每萬人擁有網點數少於1.54個的縣及縣以下區域設立新型農村金融機構911家，包括在175個零銀行業金融機構網點鄉鎮設立175家新型農村金融機構，佔計劃數的70.4％。另外還有47個零銀行業金融機構網點鄉鎮將享受新型農村金融機構提供的金融服務。

    四是改善貧困地區的金融服務狀況，支持該類地區經濟發展。在423個貧困縣（其中國家扶貧開發工作重點縣246個，省級扶貧開發工作重點縣177個）設立新型農村金融機構461家，佔計劃數的35.7%，佔全國貧困縣總數的41.8%。

    五是積極支持微小企業發展，不斷活躍縣（市、區）域經濟。在部分中小企業較為發達的東部地區和中西部經濟較為活躍的縣（市、區）域設立以村鎮銀行為主的新型農村金融機構近300家。

    問:銀監會將採取哪些措施推動新型農村金融機構設立工作？

    答：為確保三年總體工作安排全面完成，有效解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融服務空白、競爭不充分的問題，實現農村金融服務全覆蓋的目標，銀監會大膽創新市場準入政策。在機構佈局上，實施“東西挂鉤、城鄉挂鉤”政策，即意向到東部發達地區以及其他經濟活躍地區發起設立機構的，必須同時到中西部欠發達地區設立機構；意向到較發達城鎮地區發起設立機構的，必須同時到農村地區設立機構。在管理架構上，允許銀行業金融機構主發起人成立專司村鎮銀行和貸款公司管理的事業部。在機構類型上，引導農民專業合作社開展組建農村資金互助社試點工作，對符合條件的小額貸款公司允許改制為村鎮銀行。

    問:目前已出臺哪些支持新型農村金融機構發展的政策？下一步還將有哪些扶持政策出臺？

    答：為支持新型農村金融機構發展，銀監會、財政部、人民銀行出臺了多項政策。一是開展包括村鎮銀行在內的縣域金融機構涉農貸款增量獎勵試點工作，對涉農貸款餘額增長滿足要求的縣域金融機構，給予一定比例的獎勵，通過以獎代補，增強機構抗風險能力。二是財政部出臺了新型農村金融機構定向費用補貼政策，對符合條件的新型農村金融機構，按貸款餘額給予補貼，增強其抗風險和持續發展能力。三是人民銀行和銀監會聯合印發了《中國人民銀行 中國銀行業監督管理委員會關於村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》（銀發[2008]137號），明確了村鎮銀行在存款準備金、利率、支付清算、會計、徵信、金融統計和監管報表等方面的政策。（其中村鎮銀行的存款準備金率比照當地農村信用社執行。目前人民銀行對農村信用社、農村合作銀行執行11％的存款準備金率，比大型商業銀行存款準備金率低4.5個百分點；而對資産規模較小、支農貸款比例較高的1379個縣（市）農村信用社、農村合作銀行執行10％的存款準備金率。）四是人民銀行印發了《中國人民銀行關於完善支農再貸款管理 支持春耕備耕 擴大“三農”信貸投放的通知》（銀發[2009]38號），決定將支農再貸款對象由農村信用社擴大到農村合作銀行、農村商業銀行以及村鎮銀行等縣域內存款類金融機構法人。同時，在2009年春耕旺季，對西部地區和糧食主産區安排增加支農再貸款額度100億元，以有效發揮支農再貸款政策的引導作用，支持春耕備耕，加大“三農”信貸投入，促進改善縣域和農村金融服務。

    下一步，有關部門將進一步研究新型農村金融機構稅收優惠、2010-2012年監管費免徵、農村資金互助社工商註冊登記等問題，爭取及早出臺相關扶持政策，以促進新型農村金融機構可持續發展。

    問:隨著新型農村金融機構的不斷增加，銀監會如何有效監管，切實防範風險？

    答：一是優化監管資源，完善監管制度。適應農村中小金融機構和業務發展的需要，不斷充實監管力量，合理配置監管資源，適時完善相關監管法規，構建有利於新型農村金融機構組建、運營和發展的監管環境。二是科學把握準入標準，確保新型農村金融機構組建質量。三是根據機構特點，採用屬地監管、並表監管、聯動監管等相結合的監管方式，以及不同方式、不同頻度的非現場監管和現場檢查手段，嚴格防範信用風險、操作風險等，促進機構合規、穩健發展。四是建立支農服務質量評價和考核體系，引導和推動機構開發適應農村經濟發展和區域産業特點的金融産品，努力做好“三農”和小企業金融服務工作。

    問:銀監會如何引導新型農村金融機構實現健康可持續發展？

    答：為確保新型農村金融機構健康可持續發展，銀監會出臺了多項制度，督促和引導新型農村金融機構堅持風險為本的審慎經營原則。一要強化資本約束，建立資本的動態補充機制，確保任何時點的資本充足率不低於8％。二要加強風險管理，建立與機構特點和業務規模相適應的風險管理框架和組織機構，加強對信用風險、操作風險和流動性風險的預測和管控。實行審慎、規範的風險資産分類制度，全面準確反映資産形態，提足撥備並始終將資産損失準備充足率保持在100％以上。三要加強內部自律機制建設，結合自身機構特點建立科學合理、制衡有效的公司治理模式，根據業務特點、規模及複雜程度建立適應的內部控制和監督評價制度。

    問:為什麼仍然堅持銀行業金融機構主發起人制度不變？

    答：堅持村鎮銀行的主發起人、最大股東必須是符合條件的銀行業金融機構，主要基於以下考慮：一是保護存款人利益的需要。由於村鎮銀行吸收公眾存款，因此需要通過引進銀行業機構作主發起人、最大股東，以確保機構安全運營、健康發展，有效防範金融風險，從根本上保護存款人利益，防止重蹈上世紀九十年代農村基金會的覆轍。二是確保村鎮銀行可持續發展。吸收符合條件的銀行業金融機構作為主發起人，可以引進和利用銀行的運營、管理經驗和技術、網絡優勢，使村鎮銀行從設立開始就具有良好的發展基礎，從而有效保證農村金融服務的質量和水平。

    兩年多的發展實踐也證明，以村鎮銀行為主的新型農村金融機構能夠穩健發展，堅持“主發起人是符合條件的銀行業金融機構”是重要原因之一，因此仍將堅持銀行業金融機構主發起人制度不變。

    問:新型農村金融機構準入挂鉤政策主要包括那些內容？

    答：為確保三年總體工作安排全面完成，銀監會要求銀行業金融機構主發起人要按照社會責任和商業利益、網點覆蓋和戰略佈局、自主選點和監督指導有機結合的原則，首先考慮在國家扶貧開發工作重點縣和中西部地區發起設立村鎮銀行、貸款公司。為重點解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融服務空白、競爭不充分的問題，以實現農村金融服務全覆蓋的目標，實施“東西挂鉤、城鄉挂鉤、發達與欠發達挂鉤”準入挂鉤措施，即主發起人在規劃內的全國百強縣（按上年度評比結果執行）或大中城市市轄區發起設立村鎮銀行的，原則上與國家扶貧開發工作重點縣（以下簡稱國定貧困縣）實行1：1挂鉤，或與中西部地區實行1：2挂鉤，主發起人在這些地區沒有分支機構的可以設立分支機構；在東部地區（全國百強縣、國定貧困縣和大中城市市轄區除外）規劃地點發起設立村鎮銀行的，原則上與國定貧困縣實行2：1挂鉤，或與中西部地區實行1：1挂鉤，主發起人在這些地區沒有分支機構的可以設立分支機構。對前期已發起設立村鎮銀行、貸款公司的銀行業金融機構主發起人，一併實施挂鉤措施。

    問:如何確保新型農村金融機構準入挂鉤政策的有效實施？

    答：一是引導機構合理佈局。主發起人要制定相關挂鉤計劃，經擬設村鎮銀行所在地銀監局、負責主發起人法人機構日常監管的銀監會或其派出機構（以下簡稱主監管機構）同意後方可開展村鎮銀行的設立工作。主監管機構是銀監會的，挂鉤計劃應經銀監會合作部同意。

    二是認真把好準入關。全國百強縣、大中城市及東部地區所在地銀監局，對到該轄區規劃地點發起設立村鎮銀行的主發起人，必須要求其提供主監管機構的監管意見書及有關挂鉤計劃批復。主監管機構要督促主發起人在6個月內落實挂鉤計劃。對未按規定落實挂鉤計劃的主發起人，主監管機構不得為其新設村鎮銀行出具監管意見書，全國百強縣、大中城市及東部地區所在地銀監局也不得受理其村鎮銀行籌建申請。

    三是實施激勵約束政策。對積極到國家扶貧開發工作重點縣和中西部地區發起設立村鎮銀行、貸款公司的主發起人，銀行業監管機構將支持其到發達地區發展，並在分支機構設立、高級管理人員審批和新業務準入方面開闢綠色通道。對落實挂鉤措施不力的地區，銀監會將對該地區村鎮銀行設立計劃予以適當調整。

    四是建立聯動機制。監管機構在實施準入挂鉤措施過程中，要加強地區之間橫向溝通，系統之間上下聯動，確保信息暢通，工作有序。銀監局要定期及時上報挂鉤情況和機構組建進展，銀監會將根據掌握的情況，適時指導和調整計劃。