抓住機遇 迎接挑戰
加快推進社區衛生服務健康發展
衛生部部長 陳竺
(2009年8月13日)
今天，衛生部召開2009年全國社區衛生工作會議。這是在推進深化醫藥衛生體制改革關鍵時期召開的一次重要會議。本次會議的主題是，踐行科學發展觀，貫徹落實中央關於深化醫藥衛生體制改革意見和重點實施方案精神，全面部署加強社區衛生服務體系建設、促進基本公共衛生服務逐步均等化、深化運行機制改革等社區衛生重點工作任務，統一思想，交流經驗，推進全國社區衛生服務健康、持續發展。下面，我講三點意見。
一、充分認識社區衛生工作在深化醫藥衛生體制改革中的重要作用
我國人口眾多，將長期處於社會主義初級階段，隨著城市化、老齡化進程的加快以及疾病譜、醫學模式的轉變和人民生活水平的改善，我國城市醫療衛生服務體系面臨著新的挑戰。發展社區衛生服務，是我國在深入總結多年醫療衛生體制改革與發展經驗的基礎上，從醫療衛生事業發展規律和廣大人民群眾的要求出發，採取的有效促進群眾健康的服務方式。
第一，發展社區衛生服務是建立基本醫療衛生制度的重要內容。深化醫藥衛生體制改革的總體目標是建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。這是與我國社會主義初級階段經濟社會發展水平相適應，國家、社會、個人能夠負擔得起的醫療衛生制度。社區衛生服務機構通過開展健康教育、傳染病防治、慢性病管理、婦幼保健等公共衛生服務，普及醫療衛生知識，提高群眾自我保健水平，改變不良生活習慣，盡可能不生病、少生病、晚生病，真正落實預防為主的衛生工作方針，有利於節約衛生資源。社區衛生服務機構植根于居民生活區，提供主動服務、上門服務，方便社區居民尤其是老年人、殘疾人等弱勢人群獲得基本醫療衛生服務。社區衛生服務採取適宜的醫療技術、使用基本藥物為社區居民提供最基本的醫療服務，廣泛開展常見病、多發病和診斷明確的慢性病的診療服務，滿足群眾基本健康需求，減輕個人、家庭和社會的負擔。社區衛生服務發展好了，對於建立基本醫療衛生制度將起到至關重要的作用。
第二，社區衛生服務是醫藥衛生四大體系的重要交匯點。中央深化醫藥衛生體制改革的意見明確提出，建設覆蓋城鄉居民的公共衛生服務、醫療服務、醫療保障、藥品供應保障四大體系。社區衛生服務機構主要提供公共衛生和基本醫療服務，是公共衛生和基本醫療服務體系的雙重網底，構建以社區衛生服務中心為主體的社區衛生服務網絡，有利於夯實城市公共衛生和醫療服務體系的基礎。加強社區衛生服務體系建設和提高社區衛生服務水平,也是緩解“看病難、看病貴”問題的重要手段。社區衛生服務機構也是城市醫療保障體系的重要支撐，充分發揮社區衛生服務在城鎮職工、居民基本醫療保險以及醫療救助中的作用，有利於方便參保人群就近就醫，同時也可以有效節約醫療保險費用。社區衛生服務機構是城市實行國家基本藥物制度的重要載體，社區衛生服務機構將全部配備和使用基本藥物，實行零差率銷售，保障群眾基本用藥，這不僅大大減輕居民的醫藥費用負擔，而且必將促進社區衛生服務機構公益性的回歸。因此，社區衛生服務是醫藥衛生體制改革的一個重要交匯點和突破口，必須予以重點加強。
第三，社區衛生服務發展為醫藥衛生體制改革積累了寶貴的經驗。近幾年來，各地積極探索社區衛生服務管理體制和運行機制改革。一些地區開展社區衛生服務機構收支兩條線管理試點，強化政府責任，切斷醫務人員個人收入與醫療服務收入之間的聯絡，加強了公共衛生服務、降低了醫療費用，有效維護了社區衛生服務的公益性質。一些地區制定社區衛生服務機構基本藥品目錄，探索實行社區基本藥物政府招標、統一配送、零差率銷售，有效減輕了群眾的藥品費用負擔，為建立國家基本藥物制度提供了基礎。一些地區制定社區公共衛生服務項目，建立經費保障機制，規範服務內容，並免費為社區居民提供，為促進基本公共衛生服務逐步均等化積累了經驗。這些實踐探索對於完善深化醫藥衛生體制改革政策措施提供了重要的實踐基礎。
二、正確把握當前社區衛生服務發展形勢
自2006年國務院印發《關於發展城市社區衛生服務的指導意見》以來，在各級政府的大力推動下，我國社區衛生服務得到了快速發展，取得了明顯的成效。
一是政策措施逐步完善。在國務院有關部門支持配合下，制定了社區衛生服務機構管理、人才建設、財政補助、人員編制、價格管理、醫療保險進社區等一系列政策措施，對於促進社區衛生服務快速發展營造了良好的政策環境。一些地區還在建立雙向轉診制度、實行收支兩條線管理、政府購買公共衛生服務、藥品零差率銷售、實行醫療保險預付制等方面進行了積極探索，積累了一定的經驗。
二是服務網絡初步建立。幾年來，全國社區衛生服務機構數量得到快速增長。據統計，截至到2008年底，全國所有地級以上城市、98%的市轄區都已經開展了社區衛生服務，全國共建立社區衛生服務中心7232個，社區衛生服務站21895個，機構數量比2007年增加10%。設置社區衛生服務中心的街道辦事處數量達到5430個，佔全國街道辦事處總數的83%。在大中城市，已初步建立了政府主導、社會力量參與的社區衛生服務網絡，社區衛生服務條件得到明顯改善。
三是人才隊伍得到加強。近年來，社區衛生隊伍迅速發展，目前全國從事社區衛生工作的人員達到46.2萬人，其中衛生技術人員37.8萬人。各地普遍開展了社區全科醫師、護士崗位培訓，採取有效措施吸引大學畢業生到社區工作，鼓勵大醫院醫生、退休醫生和護士到社區服務，社區衛生服務能力和水平得到提高。
四是服務功能不斷完善。健康教育、計劃免疫、婦幼保健、慢性病防治等公共衛生和常見病、多發病的基本醫療服務進一步落實到社區，進入了家庭。一些地區通過建立“家庭醫生責任制”、“全科醫師團隊”等形式，為社區居民提供綜合性、連續性的健康管理服務，增強了醫護人員的責任意識和居民對社區衛生服務的認同感。與此同時，多數社區衛生服務機構還開展了中醫藥服務，發揮了中醫藥和民族醫藥的特色和優勢，豐富了社區衛生服務的功能，深受群眾歡迎。
五是社區衛生服務初顯成效。隨著社區衛生服務服務網絡的建立、功能的完善以及改革措施的跟進，社區衛生服務機構門診量明顯增加，有的地區社區門急診量已經達到地區總門急診量的40%，一定程度上緩解了大醫院接診壓力。社區衛生服務網絡在應對手足口病、問題奶粉事件以及甲型H1N1流感等突發公共衛生事件中也發揮了重要的作用。社區衛生服務機構立足社區，服務居民，增進了醫務人員同群眾的感情，密切了醫患關係，群眾的知曉率和滿意度穩步提高。
社區衛生服務的發展離不開政府的支持，離不開廣大社區衛生工作者的不懈努力，主要經驗概括起來有以下三個方面。
第一，堅持把以人為本、群眾受益作為發展社區衛生服務的根本出發點。發展社區衛生服務的根本目的是提高人民群眾的健康水平，必須立足於維護群眾健康權益。社區衛生服務必須堅持預防為主、防治結合的工作方針，不斷優化服務模式，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的公共衛生和基本醫療服務。只有把群眾利益放在首位，社區衛生事業才具有持久的生命力，我們必須把群眾是否滿意作為衡量社區衛生發展成效的根本標準。
第二，堅持把政府主導、部門協同作為做好社區衛生服務的重要保障。社區衛生服務具有鮮明的公益性質，是政府履行公共服務的一項基本職責，必須堅持政府主導，保證必要的投入，否則就不可能做好公共衛生服務，不可能減輕居民負擔，也不可能取得群眾的信任和支持。同時，社區衛生是一項複雜的系統工程，是衛生綜合改革的交匯點，必須加強與有關部門密切配合，協同推進，不斷健全和完善配套政策措施，才能取得良好的社會效果。
第三，堅持實事求是、探索創新是社區衛生服務可持續發展的生命力。社區衛生服務在我國還是一個新事物，其發展需要一個漸進的過程。近年來，各地區在發展社區衛生服務的一些關鍵問題上已經進行了很好的探索，積累了很多經驗。我們只有在實踐中不斷總結經驗，勇於探索創新，才可能逐步建立起一套社區衛生服務可持續發展的運行機制和管理體制。
幾年來，社區衛生工作取得的進展和成效進一步堅定了我們發展社區衛生服務的信心和決心。但我們也要清醒地認識到差距和不足。一是社區衛生服務人才還相對匱乏。社區衛生人才隊伍數量不足、業務水平不高仍然是制約社區衛生服務發展的瓶頸問題，社區衛生人員待遇普遍較低，很多地區全科醫師執業註冊、職稱晉陞等問題還沒有得到有效解決，普遍缺乏吸引優秀人才到社區衛生服務機構工作的機制。二是服務網絡尚待完善。一些地區還存在很多社區衛生服務空白點，居民無法享受到社區衛生服務；有的地區，尤其是中小型城市，社區衛生服務機構的設置不盡合理，社區衛生服務中心數量不足、社會力量舉辦的機構數量比例過高等問題比較突出；一些社區衛生服務機構設施設備簡陋，群眾認可度低。三是規範管理需要加強。一些社區衛生服務機構功能定位不準確，內部科室設置不盡合理，盲目發展專科、超範圍執業等問題仍比較突出，一些機構不合理用藥、過度檢查等趨利行為還比較普遍。四是社區衛生服務運行管理體制依然面臨巨大挑戰。一些地區對社區衛生服務的投入不足，經費得不到落實，社區衛生服務機構運轉困難，以藥養醫問題比較突出；一些地區社區衛生服務機構管理職責還沒有理順，區（縣）級政府沒有發揮應有的作用；由企事業單位醫療機構改造或醫院延伸舉辦的社區衛生服務機構管理體制還需要進一步完善。這些問題制約了社區衛生服務的進一步發展，需要我們在實踐中不斷解決。
三、以醫藥衛生體制改革為契機，積極推進社區衛生工作健康發展
深化醫藥衛生體制改革為社區衛生服務發展提供了難得的機遇，同時也給社區衛生服務發展提出了新的挑戰。各級衛生行政部門必須提高認識，將社區衛生工作作為深化醫藥衛生體制改革的重點工作予以大力推進。
（一）進一步健全社區衛生服務體系。
健全基層醫療衛生服務體系是醫改五項重點工作之一，按照醫改方案要求，三年內要新建、改造3700所城市社區衛生服務中心和1.1萬個社區衛生服務站。中央支持困難地區2400所城市社區衛生服務中心建設。今年年初，中央補助資金20億元已經下達到地方，支持1154個中心建設，目前各地建設正在進行當中。在社區衛生服務體系建設中應注意以下問題。
一是要合理制訂社區衛生服務機構設置規劃。要優先利用現有醫療資源改造改制為社區衛生服務機構，政府在政策上、資金上應給予必要的支持。在充分整合城市現有資源的基礎上，根據當地經濟社會發展水平、人口規模及地理分佈、交通條件等實際情況，合理設置社區衛生服務機構，並按照標準建設，填平補齊，確定建設項目。不搞重復建設，不搞“形象”工程。
二是要積極發揮地方政府作用。中央專項資金支持的項目所需配套資金應由地方政府籌集，中央支持項目以外的社區衛生服務中心轉型改造以及社區衛生服務站的建設問題，要充分發揮地方政府的主動性，由地方政府統籌解決。建設項目需要的城市建設用地，由地方政府無償劃撥。地方政府要減免各種建設配套費用，支持項目建設，降低建設成本。
三是要積極推進社區衛生服務機構規範化建設。國家發改委、衛生部已經印發了《中央預算內專項資金項目社區衛生服務中心建設指導意見》，對社區衛生服務機構建設標準、設備配備、建築要求等作出了明確的規定。各地要認真執行國家有關建設標準與規範，確保每個建設項目達到國家建設標準。各地要利用國家投資建設的契機，以社區衛生服務機構標識為載體，統一機構形象設計，加快推進社區衛生服務機構規範化、標準化建設。
四是要加強對建設項目資金的管理。各省級衛生部門要積極協同發展改革等部門，制定本地區社區衛生服務機構建設與發展整體規劃，落實建設資金，加大投入，確保按期完成建設任務。各地要嚴格按照國家有關規定，加強對項目、資金、招投標等的監督與管理，規範工作程序，確保建設項目資金安全。在社區衛生服務機構建設中要禁止超標建設，禁止將項目配套資金轉嫁給社區衛生服務機構，造成新的債務。
（二）加強以全科醫師為重點的社區衛生服務隊伍建設。
按照醫改重點實施方案的要求，2009-2011年要為社區衛生服務機構培訓醫務人員16萬人次，今年還要制定以全科醫師為重點的基層醫療衛生隊伍建設規劃，並啟動實施。各地區要按照中央的要求，繼續推進全科醫師、社區護士的崗位培訓工作，在培訓中，要密切結合全科醫師、社區護士的工作實際，注重培訓的針對性和實效性。要遴選並著力培養一批全科醫師骨幹作為社區衛生人才培養的核心師資，培育社區衛生服務機構成為全科醫師培訓基地。積極推廣社區衛生適宜技術，要特別重視公共衛生服務和康復能力的培訓，注重實用技能的社區實踐。要採取有效措施安排高等醫學院校本科畢業生到綜合公立醫院進行3年的住院醫師規範化培訓，培訓考核合格後到社區衛生服務機構工作，在進一步深造、待遇等方面給予優惠政策。
（三）大力推進基本公共衛生服務逐步均等化。
近日，衛生部、財政部、國家人口計生委已經印發了《關於促進基本公共衛生服務逐步均等化的意見》，明確了國家基本公共衛生服務項目。現階段，國家基本公共衛生服務主要有9個項目，具體包括三類服務：一是針對全體人群的公共衛生服務任務，包括建立居民健康檔案和健康教育。二是針對重點人群的公共衛生服務，包括0-36個月兒童保健、孕産婦保健和65歲以上老年人保健。三是針對疾病預防控制的公共衛生服務，包括預防接種、傳染病防治、高血壓、糖尿病等慢性病患者管理、重性精神疾病患者管理。這9項基本公共衛生服務是根據我國面臨的主要公共衛生問題、經濟社會發展狀況、干預措施效果以及基層醫療衛生服務機構提供能力等因素綜合確定的。國家項目數量和內容將隨著經濟社會發展、公共衛生服務需要和財政承受能力適時調整。
國家基本公共衛生服務項目所需費用納入政府預算安排，2009年人均基本公共衛生服務經費標準不低於15元，2011年不低於20元。2009年中央財政基本公共衛生服務專項補助資金104億元日前已經下達，對西部地區按15元的80%補助，人均補助標準由4元提高到12元；中部地區按60%補助，人均補助標準由3元提高到9元；東部地區根據財力情況按不同比例予以補助。
實施國家基本公共衛生服務項目，免費為城鄉居民提供，促進基本公共衛生服務逐步均等化，對於落實預防為主的衛生工作方針、有效控制疾病流行、提高居民對公共衛生服務的可及性、逐步縮小城鄉和地區間差異、改善居民健康狀況、促進社會和諧具有重要意義，是貫徹落實醫改重點工作任務的重要內容，必須全力推進、狠抓落實、務求實效。根據國務院辦公廳的統一部署，今年9項基本公共衛生服務項目要全面啟動，城市居民健康檔案規範化建檔率要達到30%。在此我再強調幾點要求。
一是明確主體，合理劃分職能。國家基本公共衛生服務項目主要通過城市社區衛生服務中心（站）、鄉鎮衛生院、村衛生室等城鄉基層醫療衛生機構免費為全體居民提供。專業公共衛生機構要加強對城鄉基層醫療衛生機構開展國家基本公共衛生服務的技術指導和監督考核。人均15元國家基本公共衛生服務項目經費十分有限，承擔的工作任務繁重，只有集中使用才能發揮作用，不能肢解和分散使用。
二要規範管理，提高服務能力。各地區要結合當地公共衛生問題、經濟發展水平和財政承受能力等因素，在國家基本公共衛生服務項目的基礎上，合理確定本地區的服務項目。既要落實基本的公共衛生服務，又要立足現實，不能超越當地經濟發展水平和社區衛生服務人員的服務能力。要按照國家有關規範要求，結合本地區實際情況，制定本地區的項目服務規範，健全管理制度和工作流程，按規範要求為居民提供服務。各地要加強基層醫療衛生機構的服務能力建設，在實施全科醫師、社區護士崗位培訓過程中，要將國家基本公共衛生服務納入重要培訓內容，認真組織人員培訓，使其儘快掌握各項基本公共衛生服務的基本技能，保證服務質量。
三是要強化績效考核，保證群眾受益。各級衛生行政部門要會同有關部門建立健全基本公共衛生服務績效考核制度，明確社區衛生服務機構承擔的基本公共衛生服務任務，完善考核評價體系和方法，保證公共衛生任務落實和群眾受益。要注重群眾參與考核評價，建立信息公開制度，考核情況應向社會公示，將政府考核與社會監督結合起來。
四是要加強宣傳，開展督導檢查。各級衛生行政部門要採取多種方式，加強對國家基本公共衛生服務項目的宣傳，讓廣大城鄉居民了解自身能夠免費享有的基本公共衛生服務內容，提高群眾的知曉率，鼓勵群眾參與，並自覺接受社會監督。要加強對基本公共衛生服務項目執行情況的監督管理，地方衛生行政部門要定期組織對項目執行進度、完成數量、質量等情況進行督導和檢查，並將落實情況及時反饋到當地政府和上級衛生行政部門。要加強對項目資金的管理，對於拖延、截留、挪用項目資金的違法違紀行為要嚴肅查處，保證資金足額到位，專款專用。
（四）繼續深化社區衛生服務機構運行機制改革。
建立科學規範的運行機制是保證資金最大限度發揮效益、有效維護社區衛生服務公益性質的重要條件。2007年8月，原國務院城市社衛生工作領導小組組織開展了社區衛生服務體系建設重點聯絡城市工作，自啟動以來，各地區在推進收支兩條線管理，完善基本藥物制度，探索人事分配製度改革，加強大型公立醫院、預防保健機構與社區衛生服務機構分工合作，推動醫療保險與社區衛生相結合等方面做了大量的工作，為推進社區衛生服務發展積累了寶貴的經驗。2009年6月，衛生部辦公廳印發《關於進一步加強全國社區衛生服務體系建設重點聯絡城市工作的通知》，對推進重點聯絡城市工作提出了新的要求，各地區要充分發揮重點聯絡城市的示範作用，繼續深化社區衛生服務機構運行機制改革。
一是探索建立穩定的投入機制和科學規範的收支管理機制。各級衛生行政部門要積極與財政等部門協調，建立穩定的社區衛生服務財政投入保障機制，政府負責其舉辦的社區衛生服務機構按照國家規定核定的基本建設、設備購置、人員經費及所承擔公共衛生服務的業務經費，確保社區衛生服務機構正常運行。要積極推進社區衛生服務機構收支兩條線管理，切實改變“以藥養醫”、“多收多得”的運行機制。
二是建立和完善績效評估和考核辦法。建立以服務數量、服務質量、服務效果和居民滿意度為主要指標的社區衛生服務機構績效考核辦法。要把國家基本公共衛生服務項目完成情況、社區門急診數量佔區域門急診總量的比例以及次均門診費用等列為重要的考核指標。要充分發揮考核結果在激勵、監督和資金安排等方面的作用，考核結果要與經費補助以及單位主要領導的年度考核和任免挂鉤，作為人員獎懲及核定績效工資的依據，作為提高工作效能和效率的重要手段。
三是進一步改革社區衛生服務機構人員聘用和分配製度。以充分調動人員的積極性和主動性為目標，建立崗位聘用、競聘上崗、合同管理、能進能出的用人機制。實行崗位績效工資制度，績效工資分配要堅持多勞多得、優績優酬、重點向關鍵崗位傾斜原則，並根據考核結果發放，遏制社區衛生服務機構不合理趨利行為，嚴禁醫務人員收入分配與醫療服務收入挂鉤。
四是繼續加強社區衛生服務機構與預防保健和醫療機構的分工合作。各地在推進公立醫院改革試點過程中應統籌考慮醫院與社區衛生服務機構的分工合作關係，明確各自功能定位與責任義務，探索多種合作模式。要以提高社區衛生服務機構自身能力和滿足居民需求為目標，加強技術指導與人員培訓，合理安排大中型公立醫院醫師定期到社區衛生服務機構工作，積極爭取政府對公立醫院支持社區衛生服務工作予以必要的支持。要合理界定社區衛生服務機構與專業公共衛生機構的職能分工，將適宜社區開展的免疫接種、婦幼保健等服務交由社區衛生服務機構承擔，專業公共衛生機構要發揮好技術指導和人員培訓作用。
五是積極貫徹落實國家基本藥物制度。各地區要根據建立國家基本藥物制度的有關精神和要求，在社區衛生服務機構全部配備和使用國家基本藥物。社區衛生服務機構使用的基本藥物，要通過公開招標、統一配送等形式，減少流通環節，降低藥品價格。在落實政府財政補助的前提下，積極推行基本藥物零差率銷售，改變“以藥補醫”的補償機制。
六是要加強社區衛生服務與醫療保障制度的有效銜接。各級衛生行政部門要加強與人力資源社會保障等有關部門的協調，將所有符合條件的社區衛生服務中心、站納入醫療保險定點機構，合理解決社區衛生服務機構醫療保險結算系統購置和運行費用。根據人保部、財政部、衛生部聯合下發的《關於開展城鎮居民基本醫療保險門診統籌的指導意見》的要求，積極協調醫療保障部門，探索城鎮居民基本醫療保險門診統籌和社區首診試點。可以從慢性病發生較多的老年人起步，也可以從群眾反映負擔較大的多發病、慢性病做起。通過降低在社區衛生服務機構就醫起付線、提高報銷比例以及經社區轉診病人醫療保險起付線可連續計算等方式，引導參保人員到社區衛生服務機構就診。探索把健康體檢、社區慢性病病例管理、家庭病床等服務納入醫療保險基金支付範圍。有條件的地區可以實行醫療保險對社區衛生服務機構按人頭付費、總額預付等付費制度，通過醫療保險促進社區首診、雙向轉診制度的建立。
深化醫藥衛生體制改革為社區衛生服務發展提供了新的機遇，群眾對社區衛生服務寄予了很高的期望，雖然我們面臨的任務依然十分艱巨，但我們相信，在黨和政府的高度重視和正確領導下，在社會各界的關心和支持下，我們一定會推動社區衛生事業又好又快發展，為人民群眾健康保駕護航！
在2009年全國社區衛生工作會議上的總結講話
衛生部副部長 劉謙
(2009年8月14日)
這次會議是在深化醫藥衛生體制改革重要時刻召開的一次重要會議。會議期間，陳竺部長作了重要講話，強調了社區衛生工作在深化醫藥衛生體制改革中的地位和作用，總結了近幾年來我國發展城市社區衛生服務的基本經驗，分析了當前全國社區衛生工作面臨的形勢，對今後的工作做了全面部署。華中科技大學盧祖洵教授介紹了全國社區衛生服務體系建設重點聯絡城市調查監測的情況和主要結果。天津、江蘇、西安以及新疆生産建設兵團八師石河子市在會上做了經驗交流。與會代表還現場參觀了西安市的社區衛生服務機構，並進行了分組討論。會議取得了積極的成效。
第一，進一步統一了思想。會議充分肯定了近幾年來發展社區衛生服務取得的進展和成效，進一步堅定了我們發展社區衛生服務的信心和決心。同時大家也認識到，發展社區衛生服務對於健全基層衛生服務體系、落實基本公共衛生服務逐步均等化和建立國家基本藥物制度都將發揮重要的作用，對於醫改近期和遠期目標的實現能夠起到重要的推動作用。
第二，交流了經驗，進一步理清了思路。會議充分交流了2006年以來各地在推進社區衛生工作中的主要做法和基本經驗，各地區在完善政策措施、建立服務網絡、健全服務功能、深化運行機制改革等方面做了大量的探索和實踐，這些工作為推進社區衛生服務健康發展打下了良好的基礎。重點聯絡城市常規監測結果以及會議中大家的討論，也提出了很多問題，如社區衛生人員培訓問題、臨聘人員問題、房屋問題、運行機制和績效考核問題、醫療保險報銷問題等等，經過經驗交流，問題更明確了，解決問題的思路更清晰了，辦法也更多了。
第三，明確了下一步工作任務和要求。下一步社區衛生工作任務非常明確，總體來説就是緊密圍繞深化醫藥衛生體制改革的重點工作，推進社區衛生服務發展。概括起來主要有三個方面，一是繼續加強網絡體系建設，要在二、三年內進一步完善社區衛生服務體系，把基礎築牢，同時在人才隊伍建設方面要取得新進展，提高社區衛生服務水平。二是促進功能完善，重點落實好國家基本公共衛生服務任務，在合理界定基本醫療服務範圍的前提下，使用適宜技術和基本藥物，保證社區居民切實得到實惠；三是大力推進運行機制改革，強化政府責任，加強績效考核，使社區衛生服務機構公益性質得到維護，醫務人員的積極性得到保護，社區衛生服務的績效明顯提高。下面就進一步貫徹落實會議精神，我再講兩點意見。
一、抓好落實，認真完成重點工作任務
（一）加強領導，做好內外協調。
社區衛生服務發展離不開政府領導和相關部門的支持，各級衛生行政部門要繼續加強與財政、發展改革、人力資源和勞動保障、民政等部門的溝通與協調，及時通報情況，講清問題，爭取部門的理解和支持。同時，我們也要做好衛生系統內部的協調，包括城市與農村基層衛生的統籌發展，專業公共衛生機構、公立醫院與社區衛生服務機構之間的分工合作，社區衛生人才培訓、使用與管理的有效銜接，信息系統的整合共享等等，這些工作需要衛生行政部門的主要領導發揮作用，在衛生系統內做好統籌，形成合力，共同推進。
（二）認真部署，做好宣傳培訓。
會議之後，要將會議精神向各省（區、市）衛生廳局主要領導彙報，要統籌深化醫藥衛生體制改革的各項任務，認真制定好推進社區衛生工作的實施方案，有計劃、有步驟地進行落實。已經明確的工作要馬上行動起來，抓緊落實；需要進一步探索的，要先行試點，穩步推進。到年底前社區衛生工作要取得階段性的效果。各地要及時將會議精神和社區衛生工作任務傳達到市、縣（區）衛生行政部門，進一步細化工作方案，明確責任，層層落實。同時，要做好宣傳和培訓工作，讓社區衛生服務機構管理者和醫務人員充分了解國家有關政策和要求，也要充分調動醫務人員的積極性和主動性，這樣才能真正落實好工作任務。要利用各種途徑加強對社區居民的宣傳，一方面讓他們了解政府推進醫改給他們帶來的好處，另一方面也要接受群眾的監督，使群眾的健康權益得到更好地維護。
（三）加強督導，重視檢查評估。
各級地方衛生行政部門在細化各項任務指標，明確進度，明確分工的同時，要建立一套考核評價體系，將慢性病管理率、控制率等公共衛生服務數量和質量指標以及社區門急診服務量、醫藥費用等指標納入考核內容，定期組織對各地區及社區衛生服務機構工作任務的執行進度、完成質量等情況進行督導和抽查，並將落實情況及時反饋到當地政府和上級衛生行政部門。
（四）深化改革，推進重點聯絡城市工作。
目前各省（區、市）都確定了國家的社區衛生服務體系建設重點聯絡城市，各省要繼續發揮這些重點聯絡城市的典型示範作用，帶動其他城市社區衛生發展。各重點聯絡城市政府也要結合本地區的實際情況，在前期工作基礎上，按照深化醫藥衛生體制改革有關精神，及時調整工作方案，綜合推進各項衛生工作任務，力爭在重點問題、難點問題上為醫改創造更多、更好的經驗。各重點聯絡城市要繼續發揮專家的作用，做好信息監測工作，要及時交流與研討，相互借鑒，取長補短，共同發展。
二、下一階段需關注的幾個問題
（一）關於社區衛生服務機構性質與功能定位。
衛生機構越往基層，越具有公共服務的特徵，越能體現衛生工作的公平性、可及性，政府越應該承擔更多的責任。社區衛生服務主要功能就是公共衛生和基本醫療服務。首先要強化社區公共衛生職能，明確基本公共衛生服務項目，尤其是要做好健康教育、慢性病管理等服務，努力改變居民不良生活方式，減少疾病發生，降低國家、社會、個人的疾病負擔，提高群眾健康水平。強化公共衛生服務並不等於弱化基本醫療服務，社區衛生服務機構應具備解決群眾基本醫療問題的能力，否則就難以分流大醫院的病人，群眾也不會滿意。但是，要注意對社區衛生服務機構醫療服務範圍有所限定，不應盲目擴大醫療服務規模和內容，也不要向專科方向發展。
（二）關於社區衛生服務網絡建設。
從重點聯絡城市常規監測結果來看，社區衛生服務機構用房問題依然比較突出，面積不達標和租房現象還比較普遍，相當一部分機構的房租都由機構自己籌集，這必將加重社區衛生服務機構的負擔，最終還要轉嫁到老百姓身上。各地要充分利用中央支持社區衛生服務中心建設的契機，著力解決好社區衛生服務機構用房問題。中央建設項目資金已在年初下達到地方，目前反映的主要問題，一是建設用地困難，二是反映中央經費標準低。這次中央加強基層衛生機構體系建設，下了很大的決心，地方政府要加大協調力度，切實承擔起責任來。能利用現有資源的要優先利用，在做好衛生規劃基礎上，通過各種方式有效整合和利用資源，包括廠礦企事業單位的醫療機構，盡可能避免造成資源浪費。關於建設標準，各地不要盲目擴大規模和提高標準，中央對每個機構建設的投入標準是測算的平均水平，每個機構需要建設的情況不同，可以統籌考慮，不能簡單地平均分配，同時，地方政府也應根據實際情況，落實好配套經費，不能把配套經費轉嫁給社區衛生服務機構，造成新的負債。
各地在推進社區衛生服務網絡建設中應注意要以中心為主體，站做補充，根據實際需要適度建站，不宜把社區衛生服務站全部交給社會力量辦。社區衛生服務站是中心功能的延伸，要推行一體化管理，這樣便於管理，便於服務水平的提高，也有利於實現社區衛生服務的總體功能。
（三）關於促進基本公共衛生均等化問題。
促進基本公共衛生服務逐步均等化是醫改的重點工作之一，也是政府向老百姓的一項承諾，國家已經明確的9大類基本公共衛生服務項目，各地必須認真落實好。首先，要落實好經費保障措施。國家規定了今年社區公共衛生最低經費標準是按服務人口年人均15元，中央加大了對地方的投入力度，對東、中、西部地區按不同比例予以補助。各地區要保證落實地方配套經費，鼓勵有條件的地區提高投入標準。各地衛生行政部門要抓緊與財政部門協調製定好經費管理辦法，保證基本公共衛生服務經費專款專用。基本公共衛生服務項目主要由基層醫療衛生機構承擔，經費也主要落實到這些機構。其次，要制定好本地區的基本公共衛生服務項目，制定項目要量力而行，循序漸進，要優先把國家規定的項目落實好，要統籌城鄉，統一規範，統一標準，考核指標也要切合實際。在公共衛生服務項目中，各地要重視建立居民健康檔案工作，2009年醫改重點任務中明確提出城市健康檔案建檔率要達到30%，農村達到5%。各地在建立健康檔案過程中要注意與其他國家基本公共衛生服務項目有關要求相結合，要做到城鄉統一，積極推進電子化，加強信息系統建設。第三，務求實效，確保居民受益。衛生部正在制定各項服務規範，對每項服務的對象、內容、流程、工作要求、考核指標等都要做出明確的規定。各地要按照規範要求落實好各項基本公共衛生服務任務，落實得好不好，最終是要看居民是否切實享受到了服務，健康水平有沒有得到提高。
（四）關於基本藥物制度建設問題。
大家對基層醫療衛生機構實行基本藥物有些擔心，一是擔心國家基本藥物目錄數量不夠，滿足不了社區居民的需求，群眾不滿意，造成居民就診重新流向大醫院。二是擔心政府補償不到位，基層醫療衛生機構實行基本藥物零差率銷售後，收入受到影響，無法正常運轉。這些問題確實是實行國家基本藥物制度給基層醫療衛生機構帶來的巨大挑戰。但是，我們應認識到實行國家基本藥物制度主要目的是改變基層醫療衛生機構“以藥補醫”的機制，遏制“不合理用藥”的問題，最終讓居民受益，方向是正確的。各地衛生部門要本著積極的態度努力推進基本藥物制度建設，北京、天津、寧夏、杭州、成都等地區在實行社區基本藥物制度中已經積累了一定的經驗，各地要認真研究、總結和應對實行基本藥物制度過程中可能出現的新問題。要選擇有條件的地區首先實行，逐步推開。在建立基本藥物制度過程中要重點解決好補償機制問題，既要加大政府投入力度，也要發揮醫療保險的補償作用。要合理確定本地區的基本藥物目錄，並根據實際情況及時調整。另外，要做好對基層衛生人員、社區居民合理用藥的宣傳，讓他們理解和支持基本藥物制度建設。
（五）關於運行機制問題。
目前政府不斷加大對社區衛生服務的投入力度，但如果沒有一個好的運行機制，社區衛生服務也無法持續、健康發展。中央醫改意見已經明確，政府對其舉辦的社區衛生服務機構在房屋建設、設備配備、人員經費和開展公共衛生服務所需經費應予以投入。財政部、國家發改委等5部門聯合印發的《關於完善政府衛生投入政策的意見》對基層醫療衛生機構主要有兩種投入方式，一種是核定任務、核定收支，差額補助，另一種是實行收支兩條線管理，全額預算。無論哪種補助方式，政府都要承擔主要責任，都要保障機構能正常運轉，充分調動醫務人員的積極性。我們要努力改變社區衛生服務機構“以藥養醫，以醫養防，重醫輕防”的局面，建立科學的補償機制和良好的運行機制。政府資金應與提供服務的數量和質量挂鉤，改變“多收多得”的運行機制和補償機制，防止不合理用藥和過度醫療，把工作重心切實從醫療經營轉移到預防和健康管理上來。同時，也要加強內部管理改革，轉變服務模式，規範服務行為，用好績效考核手段，提高工作效率。
（六）關於大醫院與社區衛生服務的合作。
當前居民對社區衛生服務機構的信任度低，影響了社區衛生服務機構作用的發揮。解決這個問題的有效措施之一就是建立起與大醫院互動合作的機制。各地在醫院與社區分工合作方面已有很多做法，有的是大醫院直接舉辦，有的建立託管、集團化等合作關係，有的醫院定期派醫生到社區工作、社區醫生到醫院進修學習等等。這些措施，對於促進醫院與社區衛生服務機構的功能互補、資源共享，提高社區衛生服務信譽度、管理能力和服務水平等發揮了一定的作用，各地可結合實際進一步探索完善。對於醫院支援社區，不能簡單地作為行政任務分配給大醫院，注意調整好他們之間的利益關係，在住院醫師培養，在崗醫護人員培訓等方面，有條件的地區可考慮給大醫院適當的補貼，以提高大醫院的積極性和責任感，進而提高相關工作的質量，使老百姓感受到方便和實惠。
（七）關於人才培養問題。
人才隊伍問題是制約社區衛生服務發展的關鍵問題。加強現有人員的崗位培訓十分重要，在培訓過程中一定要注重實用技能的培訓，重點針對社區衛生服務機構所開展的健康教育、慢性病管理等公共衛生服務開展相關培訓，同時提高臨床服務技能。各地要積極推進全科醫師規範化培訓工作，加強衛生與教育部門以及衛生部門內職能部門間的協同與配合，注意處理好培養、培訓、執業註冊、聘用等環節的銜接問題。
基層衛生工作是人人享有基本醫療衛生制度的基礎環節，是新醫改各項改革措施的一個交匯點，也是新醫改的重點、亮點和創新點。黨中央、國務院和人民群眾對社區衛生服務工作寄予很大的期望，希望各級地方政府及衛生行政部門進一步加大工作力度，認真落實好醫改對社區衛生服務提出的各項重點工作任務。各地要進一步解放思想，以科學發展觀為指導，勇於創新，大膽實踐，不斷積累社區衛生服務體系建設的經驗，把我國社區衛生工作推向一個新的發展階段，為建立具有中國特色的基本醫療衛生制度打下良好的基礎，為提高人民群眾健康水平做出更大的貢獻。
